Nous disposons d’une longue histoire de négociations et de propositions qui ont taché d’imposer une autre forme de gouvernance économique internationale. Le projet de « Nouvel ordre économique international » porté dans les années 1960-1970 par les pays du Sud, avec l’appui de la CNUCED, cherchait par exemple à réguler les flux commerciaux, encadrer les entreprises multinationales, ou encore relocaliser certains secteurs industriels. Ces projets ont aujourd’hui un héritage riche, comme celui de la CNUCED de « Global green new deal », que cette note propose de remettre à l’agenda. On revient d’abord sur la vulnérabilité financière des États avant la crise, en particulier au Sud, et on propose à la fois de dégager des marges de manœuvre financière à court terme, et de rouvrir les négociations quant à un mécanisme international de restructuration des dettes, qui permettrait de réduire la vulnérabilité des États à long terme (la question des droits de tirage spéciaux est abordée dans une autre note). On propose ensuite de s’intéresser à l’histoire de l’assistance technique multilatérale pour financer à court terme une expertise qui accompagnerait les États dans la réponse à la crise sanitaire, notamment par la relocalisation de certaines productions, ainsi que de mettre en place une véritable expertise dans l’appui à la transition écologique. Enfin, on ouvre plus largement les possibilités de réformes, en s’appuyant tout à la fois sur le projet de la CNUCED de « Global green new deal » que sur une réforme des statuts du FMI.

Introduction

À la veille de la pandémie, les acteurs de la société civile et les acteurs multilatéraux qui suivent les questions de gouvernance économique internationale pointaient déjà tout à la fois la vulnérabilité des États, en particulier au Sud, et la nécessité d’initier une réforme de cette gouvernance pour s’engager dans la transition écologique. L’organisation Bretton Woods project profitait ainsi en 2019 des 75 ans de l’acte de naissance du Fonds Monétaire International (FMI) et de la Banque Internationale de Reconstruction et de Développement (BIRD) – plus simplement la Banque mondiale – pour revenir sur le « rôle des institutions de Bretton Woods dans la crise actuelle du multilatéralisme, qui affaiblissent structurellement la gouvernance démocratique et les droits de l’homme, tout en détruisant l’environnement ». Elle mettait en avant l’émergence de mouvement de contestation de leurs politiques au Sud, en particulier en ce qui concerne l’extraction des ressources [1]. En parallèle, la CNUCED – Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement – publiait son rapport annuel sous le titre « Financing a global green new deal », dans lequel, tout en soulignant la vulnérabilité financière des pays du Sud, elle proposait une feuille de route pour s’engager dans une transition écologique à l’échelle globale [2].

Si la crise actuelle accélère le besoin de reconstruire une gouvernance économique internationale plus démocratique et tournée vers la transition écologique, un certain nombre d’acteurs ont donc déjà largement posé les bases d’un tel projet. En ce sens, l’objectif de cette note n’est pas tant de proposer un ensemble de nouvelles réformes que de montrer dans un premier temps en quoi l’histoire des organisations multilatérales regorge de pistes pour reconstruire une véritable alternative à moyen et long termes. La référence à la conférence de Bretton Woods est bien sûr incontournable. Quelques mois après l’adoption du programme du Conseil National de la Résistance, en 1944, la fondation de la Banque mondiale et du FMI établissait une nouvelle forme de gouvernance internationale, supposée capable d’affronter les crises, et donnait aux États les moyens de se « reconstruire ». Mais Bretton Woods reste marqué par un ordre colonial et donc anti-démocratique, mis en place pour poursuivre un objectif de croissance économique sans aucune préoccupation environnementale. Ce n’est donc non pas tant dans les origines de ce mécanisme qu’il faut puiser, mais dans ses critiques, qui ont structuré depuis les années 1960 la réflexion sur un multilatéralisme plus juste pour les pays du Sud, et qui réencastre l’économie globale dans les projets politiques, sociaux et environnementaux portés par les différents États.

Sur ce point, c’est la référence au Nouvel ordre économique international qui s’avère incontournable. Dans les années 1960-1970, ce sont en effet les pays du Sud qui ont cherché à imposer une réforme majeure, en faisant foisonner les projets juridiques et institutionnels pour réguler les flux commerciaux, encadrer les entreprises multinationales, relocaliser certains secteurs industriels ou encore encadrer l’extraction des ressources naturelles par des mécanismes juridiques plus justes. Nous reprenons ainsi cette référence avec l’idée de Nouvel ordre écologique international, car ce projet incarnait un refus de l’ordre néolibéral qui s’installait alors, tout en proposant des formes d’action publique transnationale plus démocratiques, substituant à la logique eurocentrique et post-coloniale du « développement » un projet économique structurellement plus égalitaire pour les pays du Sud. Sans pour autant avoir directement traité la question de la transition écologique, la radicalité de ce projet en termes de réencastrement de la sphère économique dans la sphère sociale en fait un point de départ particulièrement riche pour penser l’alternative écologique à une échelle globale. Si ce projet a été consciencieusement mis en échec par les puissances occidentales, il a néanmoins été porté par une majorité des pays dans le monde, le plus souvent avec l’expertise d’une organisation toujours très active : la CNUCED. Depuis sa création en 1964, l’organisation onusienne a été un véritable laboratoire de construction d’alternatives économiques, au sein duquel les pays du Sud étaient considérés comme bien plus que de simple débiteurs enjoints d’adopter à marche forcée les réformes d’ajustement structurel qui font aujourd’hui la faiblesse de leurs systèmes de santé. Comme l’a montré récemment Quinn Slobodian dans son travail sur l’histoire du néolibéralisme, la CNUCED a même été un temps considérée comme une anti-OMC qui faisait barrage au projet néolibéral [3].

En proposant des pistes de réformes, cette note s’appuie donc largement sur les travaux de la CNUCED, pour participer à sa réhabilitation dans les réformes à venir. Alors que la question des droits de tirages spéciaux est abordée dans une autre note, on essaie ici de ne pas se focaliser sur la question monétaire, pour élargir l’éventail des réformes possibles. On revient d’abord sur la vulnérabilité financière des États avant la crise, en particulier au Sud, et donc sur les conséquences très importantes de cette vulnérabilité tant pour affronter la crise sanitaire à court terme que pour affronter la crise économique au cours des années à venir. On revient ensuite sur la question de la mise en circulation d’une expertise multilatérale à destination des États, tant pour affronter la crise sanitaire que pour s’engager dans la transition écologique. Enfin, on ouvre plus largement les possibilité de réformes, en s’appuyant tout à la fois sur le projet de la CNUCED de « Global green new deal » que sur une réforme des statuts du FMI.

Table des matières

I – Une grande vulnérabilité financière des États face à la crise

Avant l’arrivée de la pandémie, les capacités financières des États du « Sud global », étaient déjà dans une situation de grande fragilité. Comme le montre le graphique 1, leur stock total de dette, privée comme publique, avait atteint un plus haut historique. Dans un rapport publié en juillet 2019, la Division en charge de la globalisation et des stratégies de développement de la CNUCED alertait sur ce niveau d’endettement, et sur les risques quant à la soutenabilité de la dette, autrement dit la capacité de ces États à rembourser leurs dettes sur le long terme, dans des conditions qui n’altèrent pas la croissance [4]. Comme la plupart des analyses, ce rapport montre en quoi ce niveau d’endettement n’est pas dû à une mauvaise gestion de leurs finances publiques par ces États, mais à des conditions et des mécanismes de marché issus de la crise de 2007/2008, qui ont accéléré prématurément leur intégration financière. Car comme les pays européens, les pays du Sud n’ont pas toujours emprunté sur les marchés financiers pour se financer. La financiarisation de leur dette publique a en réalité débuté dans les années 1990, notamment à la faveur du « Brady Plan » [5], et a été accélérée à partir de 2005. Ces pays sont donc encore dans l’inconnu quant à leur capacité à se financer, et surtout à refinancer leur dette sur les marchés financiers à moyen et long termes.

La pandémie arrive donc à un moment de très grande vulnérabilité pour ces pays, avec deux conséquences principales. D’abord, leur niveau de dette les empêche de prendre les mesures d’urgence nécessaires, telles qu’il est possible de le faire dans d’autres pays, en tentant de renforcer les capacités des systèmes de santé, ou encore en mettant en place des filets de sécurité économique, comme le chômage partiel. Ensuite, cette restriction de leurs capacités financières rend les États incapables d’affronter la crise économique à venir en mettant en place des mesures de relance, ou en soutenant les secteurs économiques les plus essentiels.

1. Répondre à un besoin urgent de financements

Face à ces grandes vulnérabilités, il est essentiel d’assurer la capacité financière des États à affronter la crise, en dégageant en urgence des marges de manœuvre financières [7]. Depuis le mois de mars, le FMI a mobilisé son Instrument de financement rapide (IFR), afin de débloquer les fonds nécessaires pour compenser les déficits des balances des paiements, notamment des pays touchés par la chute des prix des matières premières [8]. Compte tenu des nombreuses demandes – plus de 100 pays au 1er mai – le montant disponible a déjà été augmenté lors des Spring Meetings d’avril, passant de 50 à 100 milliards de dollars. Cependant, l’accès à ce dispositif doit être facilité et élargi, pour être en mesure de répondre plus largement aux besoins des pays du Sud, et aux autres besoins éventuels à venir, de la part de l’ensemble des pays. Il est nécessaire de doubler le montant disponible à court terme, et d’envisager rapidement de le passer à 500 milliards de dollars. Un élargissement de ce dispositif à la hauteur de la crise pourra être combiné à une augmentation des droits de tirage spéciaux (DTS, voir la note d’Étienne Espagne pour l’Institut Rousseau sur le sujet). L’orientation idéologique de la Banque mondiale, depuis le Consensus de Washington, a visé à réduire les dépenses publiques et à recourir au marché sur des secteurs pourtant essentiels comme la santé et l’éducation. Cependant, la vocation première de cette institution au lendemain de la seconde guerre mondiale était de financer des projets liés à la « reconstruction ». Dans cette logique, l’institution financière doit contribuer à dégager des marges de manœuvre financière en mettant en place un dispositif d’urgence visant à financer – par des dons – les projets touchant directement à la crise, comme la construction d’hôpitaux, et d’industries de première nécessité.

Proposition n°1 : Dégager des financements rapides pour les États, en élargissant les critères et en doublant à court terme les montants de l’« Instrument de financement rapide » (IFR) du FMI, et en débutant dès maintenant les négociations pour l’augmenter à hauteur de 500 milliards de dollars. Il est également urgent de mettre en place au sein de la Banque mondiale un dispositif d’urgence visant à financer les projets touchant directement à la crise.

2. Assurer la soutenabilité des dettes publiques sur le long terme

Au-delà de dégager rapidement des marges de manœuvre financières, il s’agit également de veiller à la soutenabilité de la dette des États, dont la grande vulnérabilité, dans le cas d’une crise durable, donnera potentiellement lieu à une série de défauts de paiement en cascade, comme dans les années 1980. Alors que les membres de la campagne « Jubilee », ont demandé dès le mois de mars une annulation de la dette des pays du Sud [9], le G20 a seulement acté un moratoire sur cette dette. En réalité, aucune des deux mesures n’est à la hauteur de la crise économique à venir, car aucun élément de droit international, ni aucune organisation internationale, n’est en capacité d’encadrer des processus de restructuration de dette. Sans ce type de dispositif, le moratoire du G20 ne concerne que les créanciers officiels (États et institutions financières), et n’inclut donc pas les dettes détenues par les créanciers privés, qui représentent une part croissante des dettes souveraines. De plus, ce dispositif est conçu dans une logique post-coloniale, s’adressant aux « pays les plus pauvres » sans ouvrir une véritable réforme de la gouvernance économique internationale, qui sera par exemple nécessaire en cas de nouvelle crise des dettes publiques en Europe.

En prévision de la crise économique à venir, l’enjeu est alors de relancer le processus de construction d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines. Deux projets de ce type ont été portés au cours des dernières décennies, d’abord au sein du FMI, en 2001, puis à l’Assemblée générale de l’ONU, en 2015 [10], sans succès. Les objectifs d’un tel projet sont connus : mettre en place, à la manière du droit des faillites au niveau national, un dispositif qui permette à un État en situation de défaut de paiement de s’engager dans une restructuration coordonnée de sa dette. Un tel dispositif permet de contraindre les créanciers privés à rejoindre les négociations et d’en accepter l’issue, d’empêcher les pratiques des fonds vautours, et surtout de faire passer les intérêts sociaux, économiques et environnementaux avant les intérêts des créanciers, évitant plusieurs années de négociations qui empêchent une reprise économique. Dans une note du 23 avril dernier, la CNUCED propose la mise en place d’une « Autorité internationale pour la dette des pays en développement » [11]. Celle-ci aurait le mandat d’étudier au cas par cas la soutenabilité de la dette des États qui en font la demande, et d’en coordonner la suspension ou la restructuration éventuelle, pour combler le manque de coordination et de volonté politique qui existe à l’heure actuelle entre FMI, Club de Paris, et créanciers privés. Ce projet doit cependant être élargi à l’ensemble des États, pour être en mesure de faire face à d’autres crises comme celles qui ont notamment touché la Grèce, ou l’Islande.

Proposition n°2 : Rouvrir les négociations sur un mécanisme multilatéral de restructuration des dettes souveraines, en soutenant le projet de la CNUCED d’« Autorité internationale pour la dette des pays en développement », mais en l’élargissant à l’ensemble des États.

II – Une crise qui soulève les faiblesses de l’assistance technique proposée par les organisations multilatérales

La pandémie s’est caractérisée depuis le mois de mars par une concurrence entre États quant au déploiement d’une assistance technique aux autres États pour gérer la crise sanitaire. Cette situation s’est traduite à la fois par un retournement historique, voyant la Chine déployer ses experts en Europe, ainsi que par des batailles et une série de problèmes techniques dans la production et l’approvisionnement en matériels de base, comme les masques. Pourtant, et bien que cela ait été souvent été oublié, l’assistance technique, c’est-à-dire la mise en commun d’experts et de savoirs, a joué un rôle central dès la création de l’ONU. Dès 1948, la United Nations Technical Assistance Administration a mis en place des programmes visant aussi bien à fournir des contrôleurs aériens que des spécialistes de l’administration aux pays nouvellement indépendants qui cherchaient à construire leur souveraineté [12]. Au cours des décennies suivantes, à la demande des pays, l’ONU a également déployé des missions d’experts, appuyant au développement de l’industrie et des infrastructures, envoyant, par exemple, une mission d’experts dans les années 1980 pour identifier les potentiels géothermiques en Tunisie. Cette assistance technique était encore marquée par un ordre post-colonial, qui faisait prévaloir l’envoi d’experts occidentaux dans les pays du Sud. Elle a cependant été largement utilisée par ces derniers pour construire des infrastructures et des institutions étatiques, avant d’être démantelée avec le tournant néolibéral et le Consensus de Washington, qui ont rendu désuet tout objectif de renforcement des capacités étatiques.

1. Répondre à l’urgence sanitaire par une expertise multilatérale

Il est aujourd’hui nécessaire de s’appuyer sur l’histoire de ces programmes pour financer et fonder de nouveaux programmes d’assistance technique qui permettraient d’abord de renforcer en urgence les systèmes de santé de l’ensemble des pays. La pandémie montre en effet que les réponses ne se trouvent pas seulement dans des solutions purement médicales, mais dans la construction à la fois de systèmes de santé solides, et dans la structuration de filières d’approvisionnement pour des matériels sanitaires de base. Elle a également montré que les représentations eurocentriques du monde ont amené les pays européens à la fois à sous-estimer les risques de circulation du virus, et à ne pas prendre au sérieux l’expertise des pays qui, en Asie, ont été les premiers touchés [13]. Or, si l’Organisation mondiale de la santé dispose d’une expertise importante, elle n’est pas une organisation opérationnelle, capable de mener des missions d’assistance technique, en particulier dans le domaine des industries médicales [14]. On propose alors de créer un fonds d’assistance technique au renforcement des systèmes de santé, sous la coordination de l’OMS, de la CNUCED, et de l’OIT. En s’appuyant sur des experts venus de différents pays, et non dans une démarche eurocentrique, tout en étant soumis aux décisions d’un comité de pilotage rassemblant une vingtaine de pays, celui-ci sera chargé de déployer très rapidement des missions d’expertise auprès des pays qui le souhaitent, dans les domaines allant de la formation des personnels médicaux à la production des masques. Il pourra donner lieu au financement d’infrastructures dans le cadre du dispositif d’urgence de la Banque mondiale.

Proposition n°3 : Créer un fonds multilatéral d’assistance technique au renforcement des systèmes de santé, coordonné par l’OMS, la CNUCED, et l’OIT, sous le pilotage d’une vingtaine de membres, capable de déployer rapidement des missions d’expertise aux pays qui en font la demande.

2. Appuyer les États dans la planification écologique

À moyen terme, une démarche similaire devra être mise en place pour accompagner les pays qui le souhaitent dans une transition écologique. L’inexistence de tels programmes s’explique d’abord par la politique de conditionnalité qui s’est instituée à la Banque mondiale et au FMI à la fin des années 1980, c’est-à-dire à l’articulation étroite des prêts accordés avec des injonctions à mettre en place des réformes d’ajustements structurels. Celle-ci a en effet empêché, ou stoppé, l’émergence de programmes d’assistance technique capables d’accompagner les États qui souhaitaient mettre en places des politiques économiques « hétérodoxes », visant par exemple à relocaliser certaines productions ou à structurer l’organisation de certains secteurs économiques. De plus, les programmes d’assistance technique font partie des nombreuses activités qui sont financées sur contributions dites « volontaires » des États, et non pas sur les budgets propres des organisations internationales. Cela a amené à une grande dépendance des organisations onusiennes envers les États qui les financent, principalement au Nord, et par conséquent à une impossibilité de mener des actions de long terme.

Il est donc urgent de mettre en place un programme d’assistance technique qui rassemble l’expertise nécessaire à la transition écologique, dans des domaines aussi divers que la relocalisation de certains secteurs industriels, la restructuration des secteurs agricoles sur le principes de souveraineté alimentaire, ou les énergies vertes. Considérant l’expertise de la CNUCED dans le domaine des chaînes de valeurs, de la gestion des finances publiques, de l’industrialisation et du commerce, ce programme sera financé au sein de cette organisation, et fera appel à l’expertise d’autres acteurs onusiens selon les domaines d’intervention : OIT, Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), ou encore Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). Ce programme sera financé pour dix années dans un premier temps, avec un engagement budgétaire de 1 milliard de dollars, soit 100 millions d’euros par an.

Proposition n°4 : Financer au sein de la CNUCED un programme d’assistance technique à la transition écologique (relocalisation, énergies vertes, souveraineté alimentaire, etc.). Celui-ci devra être établi sur dix années, avec un budget initial de 1 milliard d’euros.

III – L’opportunité de mettre à l’agenda les projets de réforme de la gouvernance économique internationale

Enfin, il est urgent de s’engager de manière plus approfondie vers une réforme de la gouvernance économique internationale qui soit reconstruite autour de l’objectif de transition écologique, tel que cela a été demandé par les pays du G24 à l’issue du Spring Meetings [15]. La crise qui débute nous impose une réforme de la gouvernance économique internationale, et nous offre l’opportunité de mettre en place des réformes qui encastrent les logiques des politiques économiques dans un objectif plus large de transition écologique. Diplomates, États et fonctionnaires internationaux ont déjà travaillé à une transformation d’une telle ampleur par le passé. Dans les années 1970, les pays du Groupe des 77 – autrement dit les pays du Sud – ont travaillé à l’établissement d’un « Nouvel ordre économique international ». Ce projet, que les diplomaties occidentales ont consciencieusement freiné, avant que le tournant néolibéral et le Consensus de Washington ne l’emportent définitivement, s’appuyait sur des axes relatifs à une plus grande souveraineté des États sur les activités des multinationales et sur leurs ressources naturelles, sur une régulation du commerce international favorable aux industries locales et nationales, et a donné lieu à la conception de mécanismes juridiques comme le concept de « Patrimoine commun de l’humanité », pour gérer équitablement les ressources issues des fonds marins [16]. C’est ce foisonnement d’idées et de projets qu’il est nécessaire de mettre à l’agenda aujourd’hui, à travers l’idée cette fois d’un « Nouvel ordre écologique international ».

1. Le projet de la CNUCED d’un « Global green new deal »

Parmi les différents acteurs impliqués dans la gouvernance économique internationale, la CNUCED est celui qui a déjà largement travaillé à de tels projets depuis les années 1970. En 2019, l’organisation a publié un rapport intitulé « Financing a global green new deal » [17]. Ce rapport part du constat de quatre problèmes largement interdépendants : le déclin de la part des revenus du travail, l’érosion des dépenses publiques, le recul de l’investissement productif et l’augmentation intenable de la concentration de dioxyde de carbone dans l’atmosphère. Il établit une première feuille de route, qui propose de réorienter les politiques fiscales et industrielles, et de mettre en place des politiques de régulation du commerce et de la finance au service d’une transition écologique. Considérant cette expérience, mais surtout le rôle particulier de la CNUCED en termes de dialogue Nord-Sud, on propose de la mandater pour formaliser et étendre les propositions issues de ce rapport, afin de mettre en débat le projet de « Global green new deal » à l’Assemblée générale de l’ONU, et dont les débats pourront se tenir en septembre prochain.

Proposition n°5 : Mandater la CNUCED pour formaliser la proposition d’un « Global green new deal » à l’Assemblée générale de l’ONU. À partir de ses premières recommandations publiées en 2019, l’organisation ouvrira des consultations avec les différents groupes de pays.

2. Des institutions de Bretton Woods au service de la transition écologique ?

Enfin, le Fonds monétaire international reste l’instrument privilégié de la gouvernance économique internationale. Quoique basé sur un fonctionnement non-démocratique, ses fonctionnaires ont établi une expérience importante, et l’organisation reste au centre des politiques macro-économiques. On propose que soit engagée à moyen terme une réforme des statuts de l’organisation, qui établisse un nouveau type de programmes destiné entièrement à la transition écologique. Les États qui souhaitent s’engager activement dans une telle transition pourront bénéficier de lignes de crédit afin d’engager des restructurations de certains secteurs industriels, comme le transport, l’énergie, la relocalisation de secteurs industriels essentiels.

Proposition n°6 : Engager une réforme des statuts du FMI qui établisse un nouveau type de programme d’appui à la transition écologique.

Conclusion

Ces propositions ne sont bien sûr qu’à ce stade des pistes de réformes, puisqu’une transformation de telle ampleur, à l’échelle transnationale, ne peut se faire que par un travail collectif associant diplomates, société civile, et fonctionnaires des organisations internationales impliquées. Sa faisabilité dépend également à l’évidence des conditions politiques, en particulier pour la mise en place d’un mécanisme international de restructuration des dettes souveraines, ou la création d’un nouveau programme d’appui à la transition écologique au sein du FMI. Cependant, les leviers du gouvernement français sont particulièrement importants dans ce domaine, en particulier à travers la puissance de la direction du Trésor, ses relais au sein des ambassades, des institutions financières, et à travers le Club de Paris. De plus, des mesures relatives à la mise en place d’une assistance technique ne nécessitent pas un accord multilatéral complexe, mais surtout un engagement financier. À des niveaux différents et des temporalités plus ou moins longues, cette note représente donc, avec celle sur les droits de tirage spéciaux, un premier état des lieux des pistes possibles pour une réforme de la coopération économique et sociale à l’échelle planétaire.