La crise sanitaire historique que nous vivons actuellement amène à repenser fondamentalement notre rapport aux écosystèmes et à promouvoir une protection plus importante de la biodiversité. Si les circonstances spécifiques d’apparition puis de transmission à l’espèce humaine du SARS-CoV-2 ne sont pas encore déterminées précisément (rôle de la chauve-souris puis de la civette et/ou du pangolin), le fait que l’homme empiète chaque jour davantage sur les zones de vie des animaux sauvages – pour les exploiter en déforestant par exemple – est un facteur de plus en plus important de pandémies. La multiplication des épidémies de zoonoses sont le résultat de la pression voire de l’emprise exercée par l’homme sur les habitats naturels des animaux et plus généralement sur la biodiversité.
La relative indifférence des civilisations humaines envers la biodiversité au sens large engendre donc un double risque : l’extinction des espèces animales ou végétales et la propagation de pandémies. L’exemple du virus Nipah (on pourrait citer également le VIH ou Ebola, ce dernier provenant là encore d’une chauve-souris) est de ce point de vue topique. La déforestation (chaque année, 13 millions d’hectares de forêts disparaissent selon l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture), l’altération des habitats forestiers, l’agriculture et l’élevage intensif en Malaisie ont ainsi créé les conditions de la transmission de ce virus (là aussi responsable d’une détresse respiratoire et d’encéphalites et mortel dans 40 % des cas) de la chauve-souris vers l’homme. La destruction de l’habitat naturel de ces mammifères – ou selon les mots du professeur d’écologie à l’University College de Londres Kate Jones, « le changement d’affectation des terres » – a rapproché ces derniers des activités humaines dont l’élevage de porcs, eux-mêmes vecteurs de transmission de pathogènes vers l’homme.
Fondamentalement, la crise du SARS-CoV-2 est donc l’expression du rapport catastrophique qu’entretiennent les sociétés humaines avec la biodiversité végétale et animale. La France n’est pas encore, en la matière, un modèle de protection. La pandémie ne doit ainsi pas occulter le constat sans appel dressé par les scientifiques ces dernières années et qu’il faut rappeler brièvement (I) avant de préciser le cadre juridique relatif à la biodiversité (II) et d’évoquer quelques pistes d’amélioration de notre rapport à cette dernière (III).
I. Un effondrement massif de la biodiversité que soulignent de nombreuses études scientifiques
Puisque le temps est à l’écoute des scientifiques, faisons donc de nouveau rapidement le constat déjà maintes fois illustré par les travaux portant sur ces problématiques : plus de 75 % des insectes en Europe ont disparu en 40 ans[1] – et près de deux tiers des arthropodes (en termes de populations, de nombre d’espèces et de biomasse) ont disparu en 10 ans[2] -, tout comme 25 à 30 % des oiseaux (aux États-Unis comme en Europe[3]) et plus globalement 60 % des vertébrés sauvages (mammifères, poissons, oiseaux, reptiles et amphibiens) en un demi-siècle[4]. La modulation dans la répartition des populations de poissons a réduit drastiquement le potentiel de pêche et la question de la pérennité de certains écosystèmes marins est posée[5]. À titre d’exemple, les coraux ne résisteront pas à une hausse de plus de 2°C (75 % de disparition avec une augmentation de +1,5°C, 99 % avec une hausse de +2°C)[6].
Si la préservation des espèces animales est mise en avant dans le débat public, la disparition d’un certain nombre de végétaux est également préoccupante, notamment en raison de la vitesse d’extinction. Le taux d’extinction des plantes est ainsi deux fois plus élevé qu’il ne l’était en 1900[7] – et 500 fois plus rapide que le taux d’extinction spontané des espèces – et il est désormais plausible que la planète perde un huitième des espèces végétales d’ici 2050. Les causes de cette disparition sont les mêmes que pour les animaux et sont d’origine humaine : artificialisation des sols, destruction des zones sauvages, agriculture intensive, prolongement des zones urbaines et réchauffement climatique principalement. La France n’échappe pas à cette extinction planétaire puisqu’on estime par exemple que 15 % de sa flore vasculaire (plantes à fleurs, conifères et fougères) est menacée[8].
Le dernier rapport de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), publié en mai 2019, pointe ainsi le fait qu’un million d’espèces animales et végétales (sur 8 millions estimés) sont éteintes ou en voie d’extinction actuellement, ce qui est sans précédent dans l’histoire de la planète sur une période si courte[9]. Le nombre d’espèces menacées d’extinction, voire éteintes, est de plus appelé à augmenter très rapidement car le nombre d’individus restants par espèce est très faible. De façon schématique, le rythme d’extinction des espèces est de 100 à 1 000 fois supérieur à ce qu’il était avant le début de l’ère industrielle il y a 150 ans.
À ce bilan scientifique de la perte de la biodiversité et de l’accélération de l’extinction des espèces s’ajoute un constat dramatique du manque de protection des règles juridiques de cette biodiversité. Si quelques avancées ont vu le jour au cours des dernières années, force est de constater que le droit positif n’est que peu ou pas protecteur du vivant.
II. L’absence de protection réelle du vivant par les règles juridiques
Les menaces sur le vivant ne sont pas correctement appréhendées et intégrées par les acteurs juridiques, qu’ils s’agissent des législateurs, des gouvernements, des institutions de l’Union européenne ou bien (et surtout) des juges.
Le cadre juridique textuel de la biodiversité – Constitution, droit de l’Union européenne, lois et actes réglementaires – est peu protecteur car schématiquement, il est largement anthropocentré et ne prend en compte faune et flore que de manière résiduelle. Le principe de précaution, inscrit notamment à l’article 5 de la Charte de l’environnement et également présent dans le droit de l’Union européenne, n’est en rien protecteur car, fondamentalement à géométrie variable, il laisse une trop grande marge d’appréciation aux juges qui l’appliquent. Les textes actuels, et singulièrement les directives (ainsi que les lois et actes réglementaires internes qui les transposent) et règlements de l’Union européenne, ne sont également pas adaptés à l’urgence de préservation car très peu contraignants. On pense ici évidemment au règlement REACH (Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques) ou aux textes sur les produits phytopharmaceutiques qui ne prennent pas ou peu en compte les effets de synergie des substances actives, ce qu’on appelle couramment les effets cocktails des pesticides. Ils permettent la mise sur le marché puis l’utilisation de substances par les industriels et les agriculteurs qui détruisent le vivant.
La biodiversité végétale et animale pâtit également de la bien trop prudente interprétation de ces textes par les juges, qu’ils soient européens ou internes. La jurisprudence sur le péril climatique est pour le moment symbolique en termes de contraintes malgré le consensus scientifique sur la question. Les produits phytopharmaceutiques et la pêche sont le reflet des appréhensions prétoriennes – relativement homogènes d’ailleurs – du vivant qui ne protègent pas efficacement la biodiversité. Ceci s’explique partiellement dans certains domaines – les pesticides par exemple – par de graves lacunes dans la littérature scientifique (études comportant des biais interprétatifs, absence d’études solides sur la dangerosité de produits pris isolément ou agissant en synergie, absence de consensus entre les agences sanitaires nationales et internationales) sur les impacts de certaines techniques ou produits sur le vivant. On peut citer ici le manque criant d’études sur l’état de la faune du sol (ou pédofaune) et les conséquences dramatiques de l’agriculture intensive sur celle-ci. Les réglementations sont également bien trop permissives quant aux conditions de mises sur le marché, laissant les juges dans une situation – inconfortable il est vrai – d’arbitres de controverses scientifiques[10]. Mais il n’en demeure pas moins que la protection et la préservation de la biodiversité ne sont pas situées au sommet de la hiérarchie des normes pour la très grande majorité des juges, même lorsqu’il s’agit des espèces protégées, et la prévalence des impératifs économiques sur celles-ci sont légion. La jurisprudence relative aux unités touristiques nouvelles ou aux zones humides en est un exemple peu connu, mais intéressant.
En résumé, le droit positif ne protège pas suffisamment la biodiversité en raison de textes trop peu contraignants, de l’incertitude et des lacunes scientifiques et d’une trop grande (voire quasi systématique) prévalence des impératifs économiques sur la préservation du vivant dans la jurisprudence. L’urgence de la situation ayant été une nouvelle fois détaillée et l’absence de protection du droit positif rappelée, quelques pistes d’amélioration de la situation doivent être à présent évoquées.
III. Les pistes d’amélioration de la protection de la biodiversité par le droit
En premier lieu, l’écologie et la protection de l’environnement de manière plus large ne doivent pas relever d’un seul ministère tant cette problématique irrigue la quasi-totalité des actions gouvernementales. Les actes de l’exécutif et du législatif doivent donc être subordonnés à un strict respect d’impératifs de protection de la biodiversité. Cela nécessite des changements profonds de la norme constitutionnelle, bien au-delà de la « favorisation » de la biodiversité évoquée par le Conseil d’État : il faut une protection forte des espèces et hisser celle-ci au sommet de l’axiologie. Il conviendrait d’en faire un nouveau paradigme, au même titre que l’égalité républicaine, ce qui suppose de redéfinir la portée du principe de précaution pour encadrer de façon plus contraignante les interprétations des juges (en exigeant la preuve de l’innocuité de toutes pratiques et substances avant autorisation par exemple), modifier l’article 6 de la Charte de l’environnement qui prescrit de « concilier la protection et la mise en valeur de l’environnement avec le développement économique et le progrès social » et qui aboutit en réalité (dans les prétoires) à un primat des impératifs économiques sur les enjeux écologiques. Il serait également utile de lier la lutte contre le péril climatique et la protection de la biodiversité (l’un ne devant pas prévaloir sur l’autre), ce qui suppose d’introduire un principe de non-régression écologique. Nous ne sommes plus à l’ère de « l’inspiration » écologique, mais bien au stade du combat pour la préservation des espèces, d’une nouvelle guerre contre l’extinction.
Proposition n° 1 : Modifier la Constitution en précisant le principe de précaution, en consacrant constitutionnellement le principe de non-régression écologique et en instaurant le primat de la protection de la biodiversité sur les impératifs économiques par une modification de l’article 6 de la Charte de l’environnement.
Proposition n°2 : Consacrer législativement le crime d’écocide et pénaliser celui-ci en reprenant la définition de la proposition de loi portant reconnaissance du crime d’écocide.
Au niveau procédural, il faut introduire un contrôle de constitutionnalité automatique et a priori des lois dont la mise en œuvre aurait un impact sur l’environnement afin de s’assurer de leur compatibilité avec ce nouvel impératif de protection avant leur entrée en vigueur. Les questions de compatibilité entre le droit de l’Union européenne et la Constitution donneront lieu évidemment à des débats politiques et juridiques. Cela se fera en négociant avec les États membres une modification des traités, qui devrait de toute façon advenir compte tenu de la crise sanitaire actuelle et du péril climatique qui est inéluctable.
Proposition n°3 : Introduire une procédure de déferrement automatique a priori au Conseil constitutionnel des projets ou propositions de lois ayant un impact sur la biodiversité.
Ces bouleversements constitutionnels et la primauté accordée à la protection de la biodiversité dans la hiérarchie des normes doivent s’accompagner d’un changement dans la formation des juges, la seule modification d’un texte ne suffisant pas à changer de façon univoque le droit positif. Il faut donc que les juges – constitutionnel, administratif et judiciaire – reçoivent une formation spécifique et obligatoire sur les questions environnementales afin de mieux appréhender la littérature scientifique. Concernant les juges ordinaires, il paraît souhaitable d’élargir la proposition de la Garde des Sceaux de mettre en place des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement dans le ressort de chaque cour d’appel[11] à l’ensemble des juridictions administratives.
Proposition n°4 : Instaurer une formation scientifique obligatoire pour les juges afin qu’ils appréhendent de façon plus poussée la littérature scientifique en matière de biodiversité et augmenter les moyens des juridictions, notamment judiciaires, en instaurant, sur le modèle du parquet national financier, un pôle d’enquête national environnemental composé de juges spécialement formés et dotés de pouvoirs d’investigation spécifiques, notamment des brigades de police environnementale.
Il est également essentiel que le droit, de manière coercitive compte tenu de l’urgence et de l’échec patent des plans « Ecophyto », fasse évoluer les pratiques agricoles, dans un délai maximum de 5 ans. Les subventions ne doivent plus être accordées à des entités utilisant des produits phytopharmaceutiques. Il faut réorienter ces subventions pour faciliter la transition des paysans en agriculture conventionnelle vers une agriculture a minima biologique et se rapprochant d’une agroécologie respectueuse du vivant. Il faut également repenser la part des surfaces agricoles dédiées à l’alimentation du bétail (71 % en Europe…) pour réaffecter une part substantielle à l’alimentation humaine, ce qui permettra de compenser d’éventuelles pertes de rendement dans la culture des légumes, des fruits et surtout des céréales.
Proposition n°5 : Supprimer les subventions aux entités agricoles qui utilisent les produits phytopharmaceutiques, utiliser des fonds publics pour favoriser la transition des agriculteurs vers l’agroécologie et réaffecter une partie des terres agricoles destinées au bétail vers une agriculture à destination humaine.
Assurer un suivi plus substantiel des effets des produits phytopharmaceutiques en plein champ en renforçant les contrôles donc les moyens de l’Anses et de l’OFB.
Proposition n°6 : N’autoriser sur le marché français que des produits provenant d’une pêche raisonnée et durable.
Proposition n°7 : Protéger les zones humides, essentielles à la préservation de la biodiversité. et associer de façon plus poussée les agriculteurs dans la gestion de ces zones.
Les forêts (notamment tropicales) françaises doivent être gérées en s’appuyant sur des solutions fondées sur la nature, en imposant notamment des plans de gestion collective des forêts privées. La protection de la biodiversité et la lutte contre le réchauffement climatique (en tant que puits carbone) nécessite en effet une lutte coordonnée par l’échelon étatique et mobilisant tous les propriétaires (privés et publics). À ce titre, l’Office national des forêts (ONF) doit garder son statut d’EPIC et voir son budget augmenter pour renforcer notamment ses effectifs.
Proposition n°8 : Imposer une gestion collective des forêts pour préserver la biodiversité et les puits carbone via un renforcement de l’ONF.
Le tourisme doit de plus être appréhendé à travers le prisme de cette préservation et le développement des activités touristiques (comme celles de montagne) doit nécessairement être compatible avec cet impératif de protection. Le droit des unités touristiques nouvelles doit ainsi être modifié dans les grandes largeurs et il faut, de fait, repenser le tourisme de masse et le réduire drastiquement, tout comme l’artificialisation des sols en interdisant notamment les projets économiques jugés non essentiels (comme certaines créations de centres commerciaux), en durcissant les règles du droit de l’urbanisme et en « renaturant » les zones artificialisées laissées à l’abandon.
Pour les zones de montagne par exemple, l’étude de la jurisprudence relative à l’unité touristique nouvelle[12] (UTN) conduit à considérer que la texture ouverte de l’article L.122-15 du code de l’urbanisme qui dispose à son second alinéa que « la localisation, la conception et la réalisation d’une unité touristique nouvelle doivent respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels » aboutit à ce que le juge administratif favorise le maintien de l’UTN plutôt que de protéger la biodiversité. Une solution pourrait être alors de changer cet article, en écrivant par exemple explicitement dans les textes qu’un projet d’UTN devrait respecter la « biodiversité » déjà existante sur le site, ou encore qu’il ne devrait pas conduire à la « destruction d’habitats » d’espèces recensées sur le territoire en question.
Proposition n°9 : Modifier le droit des unités touristiques nouvelles en prenant en compte la primauté des impératifs liés à la protection de la biodiversité.
Proposition n°10 : Stopper l’artificialisation des sols en renaturant les zones laissées à l’abandon et en interdisant les projets économiques non essentiels.
Proposition n°11 : Augmenter les moyens affectés à la recherche pour que celle-ci pallie les carences actuelles, que ce soit dans l’évaluation de la dangerosité de certains produits ou l’absence de travaux sur des aspects de la biodiversité.
Conclusion
La crise du SARS-CoV-2 a mis en évidence la dangerosité de la destruction des habitats naturels des animaux sauvages pour les civilisations humaines. Il est urgent que l’humain prenne la mesure de la disparition de quantités d’espèces, à un rythme jusque-ci inégalé dans l’histoire de la planète et agisse en conséquence en modifiant son appréhension du vivant et en changeant les règles juridiques. Rappelons qu’elles ne sont issues que de simples conventions dépendant de sa seule volonté. La survie de l’humanité passe ainsi par celle des espèces végétales et animales qui sont en l’état négligées voire éradiquées dans une indifférence presque généralisée. La pandémie du Covid-19 doit servir à inverser ce phénomène et à permettre à l’homme d’entretenir des rapports respectueux avec le vivant. L’enjeu est fondamental, existentiel même, comme le rappelle le deuxième considérant de notre Charte de l’environnement : « Que l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ». Il est plus que temps de conférer une effectivité à cette norme constitutionnelle.
[1] C. A Hallmann et al., More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas, PLoS One, publié en ligne le 18 octobre 2017. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0185809.
[2] S. Seibold et al., Arthropod decline in grasslands and forests is associated with landscape-level drivers, Nature, n°574, p. 671-674, 2019 (https://www.nature.com/articles/s41586-019-1684-3). Le déclin, bien que constaté également dans les sites forestiers, est substantiellement moins massif que dans les terres cultivées, ce qui semble indiquer un lien causal avec les pratiques agricoles (traitements chimiques et déforestation, absence de haies etc.).
[3] Kenneth V. Rosenberg et al., Decline of the North American avifauna, Science, Vol. 366, Issue 6461, pp. 120-124, https://science.sciencemag.org/content/366/6461/120 ; R. Inger et al., Common European birds are declining rapidly while less abundant species’ numbers are rising, Ecology Letters, publié en ligne le 2 novembre 2014. Doi : 10.1111/ele.12387.
[4] Rapports Planète vivante du WWF de 2016 et de 2018 :http://awsassets.wwfffr.panda.org/downloads/27102016_lpr_2016_rapport_planete_vivante.pdf ;https://www.wwf.fr/rapport-planete-vivante-2018
[5] Chapitre 5 du rapport spécial du GIEC sur les océans et la Cryosphère, publié le 23 septembre 2019 : https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/09/SROCC-factsheet.pdf
[6] Points 3.3 et suivants du rapport spécial du GIEC sur les effets du réchauffement climatique de 1,5° au dessus des niveaux préindustriels, publié le 6 octobre 2018.
[7] A.M. Humphreys et al., Global dataset shows geography and life form predict modern plant extinction and rediscovery, Nature Ecology and Evolution, 2019, p. 1043-1047, https://www.nature.com/articles/s41559-019-0906-2 .
[8] Liste rouge des espèces menacées dressée conjointement par Comité français de l’UICN, la Fédération et le réseau des Conservatoires botaniques nationaux, l’Agence française pour la biodiversité et le Muséum national d’Histoire naturelle :https://uicn.fr/wp-content/uploads/2019/12/resultats-synthetiques-liste-rouge-france.pdf
[9] Rapport : https://www.ipbes.net/news/Media-Release-Global-Assessment-Fr
[10] D. Guinard, « Les juges sont-ils des agences sanitaires ? Retour sur l’appréhension prétorienne de la dangerosité des produits phytopharmaceutiques », RDSS, n°2, mars-avril 2020.
[11] Projet de loi « une nouvelle justice pour l’environnement » porté par Nicole Belloubet, adopté le 3 mars dernier au Sénat.
[12] Selon l’article L122-16 du code de l’urbanisme, toute opération de développement touristique effectuée en zone de montagne et contribuant aux performances socioéconomiques de l’espace montagnard constitue une unité touristique nouvelle.
Protéger la biodiversité pour préserver notre santé et notre environnement
Protéger la biodiversité pour préserver notre santé et notre environnement
Sommaire
Dorian Guinard
Maître de conférences de droit public, diplômé de l'IEP de Grenoble, Dorian Guinard était auparavant juge HCR à la Cour nationale du droit d'asile.
Protéger la biodiversité pour préserver notre santé et notre environnement
La crise sanitaire historique que nous vivons actuellement amène à repenser fondamentalement notre rapport aux écosystèmes et à promouvoir une protection plus importante de la biodiversité. Si les circonstances spécifiques d’apparition puis de transmission à l’espèce humaine du SARS-CoV-2 ne sont pas encore déterminées précisément (rôle de la chauve-souris puis de la civette et/ou du pangolin), le fait que l’homme empiète chaque jour davantage sur les zones de vie des animaux sauvages – pour les exploiter en déforestant par exemple – est un facteur de plus en plus important de pandémies. La multiplication des épidémies de zoonoses sont le résultat de la pression voire de l’emprise exercée par l’homme sur les habitats naturels des animaux et plus généralement sur la biodiversité.
La relative indifférence des civilisations humaines envers la biodiversité au sens large engendre donc un double risque : l’extinction des espèces animales ou végétales et la propagation de pandémies. L’exemple du virus Nipah (on pourrait citer également le VIH ou Ebola, ce dernier provenant là encore d’une chauve-souris) est de ce point de vue topique. La déforestation (chaque année, 13 millions d’hectares de forêts disparaissent selon l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture), l’altération des habitats forestiers, l’agriculture et l’élevage intensif en Malaisie ont ainsi créé les conditions de la transmission de ce virus (là aussi responsable d’une détresse respiratoire et d’encéphalites et mortel dans 40 % des cas) de la chauve-souris vers l’homme. La destruction de l’habitat naturel de ces mammifères – ou selon les mots du professeur d’écologie à l’University College de Londres Kate Jones, « le changement d’affectation des terres » – a rapproché ces derniers des activités humaines dont l’élevage de porcs, eux-mêmes vecteurs de transmission de pathogènes vers l’homme.
Fondamentalement, la crise du SARS-CoV-2 est donc l’expression du rapport catastrophique qu’entretiennent les sociétés humaines avec la biodiversité végétale et animale. La France n’est pas encore, en la matière, un modèle de protection. La pandémie ne doit ainsi pas occulter le constat sans appel dressé par les scientifiques ces dernières années et qu’il faut rappeler brièvement (I) avant de préciser le cadre juridique relatif à la biodiversité (II) et d’évoquer quelques pistes d’amélioration de notre rapport à cette dernière (III).
I. Un effondrement massif de la biodiversité que soulignent de nombreuses études scientifiques
Puisque le temps est à l’écoute des scientifiques, faisons donc de nouveau rapidement le constat déjà maintes fois illustré par les travaux portant sur ces problématiques : plus de 75 % des insectes en Europe ont disparu en 40 ans[1] – et près de deux tiers des arthropodes (en termes de populations, de nombre d’espèces et de biomasse) ont disparu en 10 ans[2] -, tout comme 25 à 30 % des oiseaux (aux États-Unis comme en Europe[3]) et plus globalement 60 % des vertébrés sauvages (mammifères, poissons, oiseaux, reptiles et amphibiens) en un demi-siècle[4]. La modulation dans la répartition des populations de poissons a réduit drastiquement le potentiel de pêche et la question de la pérennité de certains écosystèmes marins est posée[5]. À titre d’exemple, les coraux ne résisteront pas à une hausse de plus de 2°C (75 % de disparition avec une augmentation de +1,5°C, 99 % avec une hausse de +2°C)[6].
Si la préservation des espèces animales est mise en avant dans le débat public, la disparition d’un certain nombre de végétaux est également préoccupante, notamment en raison de la vitesse d’extinction. Le taux d’extinction des plantes est ainsi deux fois plus élevé qu’il ne l’était en 1900[7] – et 500 fois plus rapide que le taux d’extinction spontané des espèces – et il est désormais plausible que la planète perde un huitième des espèces végétales d’ici 2050. Les causes de cette disparition sont les mêmes que pour les animaux et sont d’origine humaine : artificialisation des sols, destruction des zones sauvages, agriculture intensive, prolongement des zones urbaines et réchauffement climatique principalement. La France n’échappe pas à cette extinction planétaire puisqu’on estime par exemple que 15 % de sa flore vasculaire (plantes à fleurs, conifères et fougères) est menacée[8].
Le dernier rapport de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), publié en mai 2019, pointe ainsi le fait qu’un million d’espèces animales et végétales (sur 8 millions estimés) sont éteintes ou en voie d’extinction actuellement, ce qui est sans précédent dans l’histoire de la planète sur une période si courte[9]. Le nombre d’espèces menacées d’extinction, voire éteintes, est de plus appelé à augmenter très rapidement car le nombre d’individus restants par espèce est très faible. De façon schématique, le rythme d’extinction des espèces est de 100 à 1 000 fois supérieur à ce qu’il était avant le début de l’ère industrielle il y a 150 ans.
À ce bilan scientifique de la perte de la biodiversité et de l’accélération de l’extinction des espèces s’ajoute un constat dramatique du manque de protection des règles juridiques de cette biodiversité. Si quelques avancées ont vu le jour au cours des dernières années, force est de constater que le droit positif n’est que peu ou pas protecteur du vivant.
II. L’absence de protection réelle du vivant par les règles juridiques
Les menaces sur le vivant ne sont pas correctement appréhendées et intégrées par les acteurs juridiques, qu’ils s’agissent des législateurs, des gouvernements, des institutions de l’Union européenne ou bien (et surtout) des juges.
Le cadre juridique textuel de la biodiversité – Constitution, droit de l’Union européenne, lois et actes réglementaires – est peu protecteur car schématiquement, il est largement anthropocentré et ne prend en compte faune et flore que de manière résiduelle. Le principe de précaution, inscrit notamment à l’article 5 de la Charte de l’environnement et également présent dans le droit de l’Union européenne, n’est en rien protecteur car, fondamentalement à géométrie variable, il laisse une trop grande marge d’appréciation aux juges qui l’appliquent. Les textes actuels, et singulièrement les directives (ainsi que les lois et actes réglementaires internes qui les transposent) et règlements de l’Union européenne, ne sont également pas adaptés à l’urgence de préservation car très peu contraignants. On pense ici évidemment au règlement REACH (Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques) ou aux textes sur les produits phytopharmaceutiques qui ne prennent pas ou peu en compte les effets de synergie des substances actives, ce qu’on appelle couramment les effets cocktails des pesticides. Ils permettent la mise sur le marché puis l’utilisation de substances par les industriels et les agriculteurs qui détruisent le vivant.
La biodiversité végétale et animale pâtit également de la bien trop prudente interprétation de ces textes par les juges, qu’ils soient européens ou internes. La jurisprudence sur le péril climatique est pour le moment symbolique en termes de contraintes malgré le consensus scientifique sur la question. Les produits phytopharmaceutiques et la pêche sont le reflet des appréhensions prétoriennes – relativement homogènes d’ailleurs – du vivant qui ne protègent pas efficacement la biodiversité. Ceci s’explique partiellement dans certains domaines – les pesticides par exemple – par de graves lacunes dans la littérature scientifique (études comportant des biais interprétatifs, absence d’études solides sur la dangerosité de produits pris isolément ou agissant en synergie, absence de consensus entre les agences sanitaires nationales et internationales) sur les impacts de certaines techniques ou produits sur le vivant. On peut citer ici le manque criant d’études sur l’état de la faune du sol (ou pédofaune) et les conséquences dramatiques de l’agriculture intensive sur celle-ci. Les réglementations sont également bien trop permissives quant aux conditions de mises sur le marché, laissant les juges dans une situation – inconfortable il est vrai – d’arbitres de controverses scientifiques[10]. Mais il n’en demeure pas moins que la protection et la préservation de la biodiversité ne sont pas situées au sommet de la hiérarchie des normes pour la très grande majorité des juges, même lorsqu’il s’agit des espèces protégées, et la prévalence des impératifs économiques sur celles-ci sont légion. La jurisprudence relative aux unités touristiques nouvelles ou aux zones humides en est un exemple peu connu, mais intéressant.
En résumé, le droit positif ne protège pas suffisamment la biodiversité en raison de textes trop peu contraignants, de l’incertitude et des lacunes scientifiques et d’une trop grande (voire quasi systématique) prévalence des impératifs économiques sur la préservation du vivant dans la jurisprudence. L’urgence de la situation ayant été une nouvelle fois détaillée et l’absence de protection du droit positif rappelée, quelques pistes d’amélioration de la situation doivent être à présent évoquées.
III. Les pistes d’amélioration de la protection de la biodiversité par le droit
En premier lieu, l’écologie et la protection de l’environnement de manière plus large ne doivent pas relever d’un seul ministère tant cette problématique irrigue la quasi-totalité des actions gouvernementales. Les actes de l’exécutif et du législatif doivent donc être subordonnés à un strict respect d’impératifs de protection de la biodiversité. Cela nécessite des changements profonds de la norme constitutionnelle, bien au-delà de la « favorisation » de la biodiversité évoquée par le Conseil d’État : il faut une protection forte des espèces et hisser celle-ci au sommet de l’axiologie. Il conviendrait d’en faire un nouveau paradigme, au même titre que l’égalité républicaine, ce qui suppose de redéfinir la portée du principe de précaution pour encadrer de façon plus contraignante les interprétations des juges (en exigeant la preuve de l’innocuité de toutes pratiques et substances avant autorisation par exemple), modifier l’article 6 de la Charte de l’environnement qui prescrit de « concilier la protection et la mise en valeur de l’environnement avec le développement économique et le progrès social » et qui aboutit en réalité (dans les prétoires) à un primat des impératifs économiques sur les enjeux écologiques. Il serait également utile de lier la lutte contre le péril climatique et la protection de la biodiversité (l’un ne devant pas prévaloir sur l’autre), ce qui suppose d’introduire un principe de non-régression écologique. Nous ne sommes plus à l’ère de « l’inspiration » écologique, mais bien au stade du combat pour la préservation des espèces, d’une nouvelle guerre contre l’extinction.
Proposition n° 1 : Modifier la Constitution en précisant le principe de précaution, en consacrant constitutionnellement le principe de non-régression écologique et en instaurant le primat de la protection de la biodiversité sur les impératifs économiques par une modification de l’article 6 de la Charte de l’environnement.
Proposition n°2 : Consacrer législativement le crime d’écocide et pénaliser celui-ci en reprenant la définition de la proposition de loi portant reconnaissance du crime d’écocide.
Au niveau procédural, il faut introduire un contrôle de constitutionnalité automatique et a priori des lois dont la mise en œuvre aurait un impact sur l’environnement afin de s’assurer de leur compatibilité avec ce nouvel impératif de protection avant leur entrée en vigueur. Les questions de compatibilité entre le droit de l’Union européenne et la Constitution donneront lieu évidemment à des débats politiques et juridiques. Cela se fera en négociant avec les États membres une modification des traités, qui devrait de toute façon advenir compte tenu de la crise sanitaire actuelle et du péril climatique qui est inéluctable.
Proposition n°3 : Introduire une procédure de déferrement automatique a priori au Conseil constitutionnel des projets ou propositions de lois ayant un impact sur la biodiversité.
Ces bouleversements constitutionnels et la primauté accordée à la protection de la biodiversité dans la hiérarchie des normes doivent s’accompagner d’un changement dans la formation des juges, la seule modification d’un texte ne suffisant pas à changer de façon univoque le droit positif. Il faut donc que les juges – constitutionnel, administratif et judiciaire – reçoivent une formation spécifique et obligatoire sur les questions environnementales afin de mieux appréhender la littérature scientifique. Concernant les juges ordinaires, il paraît souhaitable d’élargir la proposition de la Garde des Sceaux de mettre en place des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement dans le ressort de chaque cour d’appel[11] à l’ensemble des juridictions administratives.
Proposition n°4 : Instaurer une formation scientifique obligatoire pour les juges afin qu’ils appréhendent de façon plus poussée la littérature scientifique en matière de biodiversité et augmenter les moyens des juridictions, notamment judiciaires, en instaurant, sur le modèle du parquet national financier, un pôle d’enquête national environnemental composé de juges spécialement formés et dotés de pouvoirs d’investigation spécifiques, notamment des brigades de police environnementale.
Il est également essentiel que le droit, de manière coercitive compte tenu de l’urgence et de l’échec patent des plans « Ecophyto », fasse évoluer les pratiques agricoles, dans un délai maximum de 5 ans. Les subventions ne doivent plus être accordées à des entités utilisant des produits phytopharmaceutiques. Il faut réorienter ces subventions pour faciliter la transition des paysans en agriculture conventionnelle vers une agriculture a minima biologique et se rapprochant d’une agroécologie respectueuse du vivant. Il faut également repenser la part des surfaces agricoles dédiées à l’alimentation du bétail (71 % en Europe…) pour réaffecter une part substantielle à l’alimentation humaine, ce qui permettra de compenser d’éventuelles pertes de rendement dans la culture des légumes, des fruits et surtout des céréales.
Proposition n°5 : Supprimer les subventions aux entités agricoles qui utilisent les produits phytopharmaceutiques, utiliser des fonds publics pour favoriser la transition des agriculteurs vers l’agroécologie et réaffecter une partie des terres agricoles destinées au bétail vers une agriculture à destination humaine.
Assurer un suivi plus substantiel des effets des produits phytopharmaceutiques en plein champ en renforçant les contrôles donc les moyens de l’Anses et de l’OFB.
Proposition n°6 : N’autoriser sur le marché français que des produits provenant d’une pêche raisonnée et durable.
Proposition n°7 : Protéger les zones humides, essentielles à la préservation de la biodiversité. et associer de façon plus poussée les agriculteurs dans la gestion de ces zones.
Les forêts (notamment tropicales) françaises doivent être gérées en s’appuyant sur des solutions fondées sur la nature, en imposant notamment des plans de gestion collective des forêts privées. La protection de la biodiversité et la lutte contre le réchauffement climatique (en tant que puits carbone) nécessite en effet une lutte coordonnée par l’échelon étatique et mobilisant tous les propriétaires (privés et publics). À ce titre, l’Office national des forêts (ONF) doit garder son statut d’EPIC et voir son budget augmenter pour renforcer notamment ses effectifs.
Proposition n°8 : Imposer une gestion collective des forêts pour préserver la biodiversité et les puits carbone via un renforcement de l’ONF.
Le tourisme doit de plus être appréhendé à travers le prisme de cette préservation et le développement des activités touristiques (comme celles de montagne) doit nécessairement être compatible avec cet impératif de protection. Le droit des unités touristiques nouvelles doit ainsi être modifié dans les grandes largeurs et il faut, de fait, repenser le tourisme de masse et le réduire drastiquement, tout comme l’artificialisation des sols en interdisant notamment les projets économiques jugés non essentiels (comme certaines créations de centres commerciaux), en durcissant les règles du droit de l’urbanisme et en « renaturant » les zones artificialisées laissées à l’abandon.
Pour les zones de montagne par exemple, l’étude de la jurisprudence relative à l’unité touristique nouvelle[12] (UTN) conduit à considérer que la texture ouverte de l’article L.122-15 du code de l’urbanisme qui dispose à son second alinéa que « la localisation, la conception et la réalisation d’une unité touristique nouvelle doivent respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels » aboutit à ce que le juge administratif favorise le maintien de l’UTN plutôt que de protéger la biodiversité. Une solution pourrait être alors de changer cet article, en écrivant par exemple explicitement dans les textes qu’un projet d’UTN devrait respecter la « biodiversité » déjà existante sur le site, ou encore qu’il ne devrait pas conduire à la « destruction d’habitats » d’espèces recensées sur le territoire en question.
Proposition n°9 : Modifier le droit des unités touristiques nouvelles en prenant en compte la primauté des impératifs liés à la protection de la biodiversité.
Proposition n°10 : Stopper l’artificialisation des sols en renaturant les zones laissées à l’abandon et en interdisant les projets économiques non essentiels.
Proposition n°11 : Augmenter les moyens affectés à la recherche pour que celle-ci pallie les carences actuelles, que ce soit dans l’évaluation de la dangerosité de certains produits ou l’absence de travaux sur des aspects de la biodiversité.
Conclusion
La crise du SARS-CoV-2 a mis en évidence la dangerosité de la destruction des habitats naturels des animaux sauvages pour les civilisations humaines. Il est urgent que l’humain prenne la mesure de la disparition de quantités d’espèces, à un rythme jusque-ci inégalé dans l’histoire de la planète et agisse en conséquence en modifiant son appréhension du vivant et en changeant les règles juridiques. Rappelons qu’elles ne sont issues que de simples conventions dépendant de sa seule volonté. La survie de l’humanité passe ainsi par celle des espèces végétales et animales qui sont en l’état négligées voire éradiquées dans une indifférence presque généralisée. La pandémie du Covid-19 doit servir à inverser ce phénomène et à permettre à l’homme d’entretenir des rapports respectueux avec le vivant. L’enjeu est fondamental, existentiel même, comme le rappelle le deuxième considérant de notre Charte de l’environnement : « Que l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ». Il est plus que temps de conférer une effectivité à cette norme constitutionnelle.
[1] C. A Hallmann et al., More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas, PLoS One, publié en ligne le 18 octobre 2017. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0185809.
[2] S. Seibold et al., Arthropod decline in grasslands and forests is associated with landscape-level drivers, Nature, n°574, p. 671-674, 2019 (https://www.nature.com/articles/s41586-019-1684-3). Le déclin, bien que constaté également dans les sites forestiers, est substantiellement moins massif que dans les terres cultivées, ce qui semble indiquer un lien causal avec les pratiques agricoles (traitements chimiques et déforestation, absence de haies etc.).
[3] Kenneth V. Rosenberg et al., Decline of the North American avifauna, Science, Vol. 366, Issue 6461, pp. 120-124, https://science.sciencemag.org/content/366/6461/120 ; R. Inger et al., Common European birds are declining rapidly while less abundant species’ numbers are rising, Ecology Letters, publié en ligne le 2 novembre 2014. Doi : 10.1111/ele.12387.
[4] Rapports Planète vivante du WWF de 2016 et de 2018 :http://awsassets.wwfffr.panda.org/downloads/27102016_lpr_2016_rapport_planete_vivante.pdf ;https://www.wwf.fr/rapport-planete-vivante-2018
[5] Chapitre 5 du rapport spécial du GIEC sur les océans et la Cryosphère, publié le 23 septembre 2019 : https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/09/SROCC-factsheet.pdf
[6] Points 3.3 et suivants du rapport spécial du GIEC sur les effets du réchauffement climatique de 1,5° au dessus des niveaux préindustriels, publié le 6 octobre 2018.
[7] A.M. Humphreys et al., Global dataset shows geography and life form predict modern plant extinction and rediscovery, Nature Ecology and Evolution, 2019, p. 1043-1047, https://www.nature.com/articles/s41559-019-0906-2 .
[8] Liste rouge des espèces menacées dressée conjointement par Comité français de l’UICN, la Fédération et le réseau des Conservatoires botaniques nationaux, l’Agence française pour la biodiversité et le Muséum national d’Histoire naturelle :https://uicn.fr/wp-content/uploads/2019/12/resultats-synthetiques-liste-rouge-france.pdf
[9] Rapport : https://www.ipbes.net/news/Media-Release-Global-Assessment-Fr
[10] D. Guinard, « Les juges sont-ils des agences sanitaires ? Retour sur l’appréhension prétorienne de la dangerosité des produits phytopharmaceutiques », RDSS, n°2, mars-avril 2020.
[11] Projet de loi « une nouvelle justice pour l’environnement » porté par Nicole Belloubet, adopté le 3 mars dernier au Sénat.
[12] Selon l’article L122-16 du code de l’urbanisme, toute opération de développement touristique effectuée en zone de montagne et contribuant aux performances socioéconomiques de l’espace montagnard constitue une unité touristique nouvelle.
Publié le 8 juin 2020
Protéger la biodiversité pour préserver notre santé et notre environnement
Auteurs
Dorian Guinard
Maître de conférences de droit public, diplômé de l'IEP de Grenoble, Dorian Guinard était auparavant juge HCR à la Cour nationale du droit d'asile.
La crise sanitaire historique que nous vivons actuellement amène à repenser fondamentalement notre rapport aux écosystèmes et à promouvoir une protection plus importante de la biodiversité. Si les circonstances spécifiques d’apparition puis de transmission à l’espèce humaine du SARS-CoV-2 ne sont pas encore déterminées précisément (rôle de la chauve-souris puis de la civette et/ou du pangolin), le fait que l’homme empiète chaque jour davantage sur les zones de vie des animaux sauvages – pour les exploiter en déforestant par exemple – est un facteur de plus en plus important de pandémies. La multiplication des épidémies de zoonoses sont le résultat de la pression voire de l’emprise exercée par l’homme sur les habitats naturels des animaux et plus généralement sur la biodiversité.
La relative indifférence des civilisations humaines envers la biodiversité au sens large engendre donc un double risque : l’extinction des espèces animales ou végétales et la propagation de pandémies. L’exemple du virus Nipah (on pourrait citer également le VIH ou Ebola, ce dernier provenant là encore d’une chauve-souris) est de ce point de vue topique. La déforestation (chaque année, 13 millions d’hectares de forêts disparaissent selon l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture), l’altération des habitats forestiers, l’agriculture et l’élevage intensif en Malaisie ont ainsi créé les conditions de la transmission de ce virus (là aussi responsable d’une détresse respiratoire et d’encéphalites et mortel dans 40 % des cas) de la chauve-souris vers l’homme. La destruction de l’habitat naturel de ces mammifères – ou selon les mots du professeur d’écologie à l’University College de Londres Kate Jones, « le changement d’affectation des terres » – a rapproché ces derniers des activités humaines dont l’élevage de porcs, eux-mêmes vecteurs de transmission de pathogènes vers l’homme.
Fondamentalement, la crise du SARS-CoV-2 est donc l’expression du rapport catastrophique qu’entretiennent les sociétés humaines avec la biodiversité végétale et animale. La France n’est pas encore, en la matière, un modèle de protection. La pandémie ne doit ainsi pas occulter le constat sans appel dressé par les scientifiques ces dernières années et qu’il faut rappeler brièvement (I) avant de préciser le cadre juridique relatif à la biodiversité (II) et d’évoquer quelques pistes d’amélioration de notre rapport à cette dernière (III).
I. Un effondrement massif de la biodiversité que soulignent de nombreuses études scientifiques
Puisque le temps est à l’écoute des scientifiques, faisons donc de nouveau rapidement le constat déjà maintes fois illustré par les travaux portant sur ces problématiques : plus de 75 % des insectes en Europe ont disparu en 40 ans[1] – et près de deux tiers des arthropodes (en termes de populations, de nombre d’espèces et de biomasse) ont disparu en 10 ans[2] -, tout comme 25 à 30 % des oiseaux (aux États-Unis comme en Europe[3]) et plus globalement 60 % des vertébrés sauvages (mammifères, poissons, oiseaux, reptiles et amphibiens) en un demi-siècle[4]. La modulation dans la répartition des populations de poissons a réduit drastiquement le potentiel de pêche et la question de la pérennité de certains écosystèmes marins est posée[5]. À titre d’exemple, les coraux ne résisteront pas à une hausse de plus de 2°C (75 % de disparition avec une augmentation de +1,5°C, 99 % avec une hausse de +2°C)[6].
Si la préservation des espèces animales est mise en avant dans le débat public, la disparition d’un certain nombre de végétaux est également préoccupante, notamment en raison de la vitesse d’extinction. Le taux d’extinction des plantes est ainsi deux fois plus élevé qu’il ne l’était en 1900[7] – et 500 fois plus rapide que le taux d’extinction spontané des espèces – et il est désormais plausible que la planète perde un huitième des espèces végétales d’ici 2050. Les causes de cette disparition sont les mêmes que pour les animaux et sont d’origine humaine : artificialisation des sols, destruction des zones sauvages, agriculture intensive, prolongement des zones urbaines et réchauffement climatique principalement. La France n’échappe pas à cette extinction planétaire puisqu’on estime par exemple que 15 % de sa flore vasculaire (plantes à fleurs, conifères et fougères) est menacée[8].
Le dernier rapport de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), publié en mai 2019, pointe ainsi le fait qu’un million d’espèces animales et végétales (sur 8 millions estimés) sont éteintes ou en voie d’extinction actuellement, ce qui est sans précédent dans l’histoire de la planète sur une période si courte[9]. Le nombre d’espèces menacées d’extinction, voire éteintes, est de plus appelé à augmenter très rapidement car le nombre d’individus restants par espèce est très faible. De façon schématique, le rythme d’extinction des espèces est de 100 à 1 000 fois supérieur à ce qu’il était avant le début de l’ère industrielle il y a 150 ans.
À ce bilan scientifique de la perte de la biodiversité et de l’accélération de l’extinction des espèces s’ajoute un constat dramatique du manque de protection des règles juridiques de cette biodiversité. Si quelques avancées ont vu le jour au cours des dernières années, force est de constater que le droit positif n’est que peu ou pas protecteur du vivant.
II. L’absence de protection réelle du vivant par les règles juridiques
Les menaces sur le vivant ne sont pas correctement appréhendées et intégrées par les acteurs juridiques, qu’ils s’agissent des législateurs, des gouvernements, des institutions de l’Union européenne ou bien (et surtout) des juges.
Le cadre juridique textuel de la biodiversité – Constitution, droit de l’Union européenne, lois et actes réglementaires – est peu protecteur car schématiquement, il est largement anthropocentré et ne prend en compte faune et flore que de manière résiduelle. Le principe de précaution, inscrit notamment à l’article 5 de la Charte de l’environnement et également présent dans le droit de l’Union européenne, n’est en rien protecteur car, fondamentalement à géométrie variable, il laisse une trop grande marge d’appréciation aux juges qui l’appliquent. Les textes actuels, et singulièrement les directives (ainsi que les lois et actes réglementaires internes qui les transposent) et règlements de l’Union européenne, ne sont également pas adaptés à l’urgence de préservation car très peu contraignants. On pense ici évidemment au règlement REACH (Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques) ou aux textes sur les produits phytopharmaceutiques qui ne prennent pas ou peu en compte les effets de synergie des substances actives, ce qu’on appelle couramment les effets cocktails des pesticides. Ils permettent la mise sur le marché puis l’utilisation de substances par les industriels et les agriculteurs qui détruisent le vivant.
La biodiversité végétale et animale pâtit également de la bien trop prudente interprétation de ces textes par les juges, qu’ils soient européens ou internes. La jurisprudence sur le péril climatique est pour le moment symbolique en termes de contraintes malgré le consensus scientifique sur la question. Les produits phytopharmaceutiques et la pêche sont le reflet des appréhensions prétoriennes – relativement homogènes d’ailleurs – du vivant qui ne protègent pas efficacement la biodiversité. Ceci s’explique partiellement dans certains domaines – les pesticides par exemple – par de graves lacunes dans la littérature scientifique (études comportant des biais interprétatifs, absence d’études solides sur la dangerosité de produits pris isolément ou agissant en synergie, absence de consensus entre les agences sanitaires nationales et internationales) sur les impacts de certaines techniques ou produits sur le vivant. On peut citer ici le manque criant d’études sur l’état de la faune du sol (ou pédofaune) et les conséquences dramatiques de l’agriculture intensive sur celle-ci. Les réglementations sont également bien trop permissives quant aux conditions de mises sur le marché, laissant les juges dans une situation – inconfortable il est vrai – d’arbitres de controverses scientifiques[10]. Mais il n’en demeure pas moins que la protection et la préservation de la biodiversité ne sont pas situées au sommet de la hiérarchie des normes pour la très grande majorité des juges, même lorsqu’il s’agit des espèces protégées, et la prévalence des impératifs économiques sur celles-ci sont légion. La jurisprudence relative aux unités touristiques nouvelles ou aux zones humides en est un exemple peu connu, mais intéressant.
En résumé, le droit positif ne protège pas suffisamment la biodiversité en raison de textes trop peu contraignants, de l’incertitude et des lacunes scientifiques et d’une trop grande (voire quasi systématique) prévalence des impératifs économiques sur la préservation du vivant dans la jurisprudence. L’urgence de la situation ayant été une nouvelle fois détaillée et l’absence de protection du droit positif rappelée, quelques pistes d’amélioration de la situation doivent être à présent évoquées.
III. Les pistes d’amélioration de la protection de la biodiversité par le droit
En premier lieu, l’écologie et la protection de l’environnement de manière plus large ne doivent pas relever d’un seul ministère tant cette problématique irrigue la quasi-totalité des actions gouvernementales. Les actes de l’exécutif et du législatif doivent donc être subordonnés à un strict respect d’impératifs de protection de la biodiversité. Cela nécessite des changements profonds de la norme constitutionnelle, bien au-delà de la « favorisation » de la biodiversité évoquée par le Conseil d’État : il faut une protection forte des espèces et hisser celle-ci au sommet de l’axiologie. Il conviendrait d’en faire un nouveau paradigme, au même titre que l’égalité républicaine, ce qui suppose de redéfinir la portée du principe de précaution pour encadrer de façon plus contraignante les interprétations des juges (en exigeant la preuve de l’innocuité de toutes pratiques et substances avant autorisation par exemple), modifier l’article 6 de la Charte de l’environnement qui prescrit de « concilier la protection et la mise en valeur de l’environnement avec le développement économique et le progrès social » et qui aboutit en réalité (dans les prétoires) à un primat des impératifs économiques sur les enjeux écologiques. Il serait également utile de lier la lutte contre le péril climatique et la protection de la biodiversité (l’un ne devant pas prévaloir sur l’autre), ce qui suppose d’introduire un principe de non-régression écologique. Nous ne sommes plus à l’ère de « l’inspiration » écologique, mais bien au stade du combat pour la préservation des espèces, d’une nouvelle guerre contre l’extinction.
Proposition n° 1 : Modifier la Constitution en précisant le principe de précaution, en consacrant constitutionnellement le principe de non-régression écologique et en instaurant le primat de la protection de la biodiversité sur les impératifs économiques par une modification de l’article 6 de la Charte de l’environnement.
Proposition n°2 : Consacrer législativement le crime d’écocide et pénaliser celui-ci en reprenant la définition de la proposition de loi portant reconnaissance du crime d’écocide.
Au niveau procédural, il faut introduire un contrôle de constitutionnalité automatique et a priori des lois dont la mise en œuvre aurait un impact sur l’environnement afin de s’assurer de leur compatibilité avec ce nouvel impératif de protection avant leur entrée en vigueur. Les questions de compatibilité entre le droit de l’Union européenne et la Constitution donneront lieu évidemment à des débats politiques et juridiques. Cela se fera en négociant avec les États membres une modification des traités, qui devrait de toute façon advenir compte tenu de la crise sanitaire actuelle et du péril climatique qui est inéluctable.
Proposition n°3 : Introduire une procédure de déferrement automatique a priori au Conseil constitutionnel des projets ou propositions de lois ayant un impact sur la biodiversité.
Ces bouleversements constitutionnels et la primauté accordée à la protection de la biodiversité dans la hiérarchie des normes doivent s’accompagner d’un changement dans la formation des juges, la seule modification d’un texte ne suffisant pas à changer de façon univoque le droit positif. Il faut donc que les juges – constitutionnel, administratif et judiciaire – reçoivent une formation spécifique et obligatoire sur les questions environnementales afin de mieux appréhender la littérature scientifique. Concernant les juges ordinaires, il paraît souhaitable d’élargir la proposition de la Garde des Sceaux de mettre en place des pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement dans le ressort de chaque cour d’appel[11] à l’ensemble des juridictions administratives.
Proposition n°4 : Instaurer une formation scientifique obligatoire pour les juges afin qu’ils appréhendent de façon plus poussée la littérature scientifique en matière de biodiversité et augmenter les moyens des juridictions, notamment judiciaires, en instaurant, sur le modèle du parquet national financier, un pôle d’enquête national environnemental composé de juges spécialement formés et dotés de pouvoirs d’investigation spécifiques, notamment des brigades de police environnementale.
Il est également essentiel que le droit, de manière coercitive compte tenu de l’urgence et de l’échec patent des plans « Ecophyto », fasse évoluer les pratiques agricoles, dans un délai maximum de 5 ans. Les subventions ne doivent plus être accordées à des entités utilisant des produits phytopharmaceutiques. Il faut réorienter ces subventions pour faciliter la transition des paysans en agriculture conventionnelle vers une agriculture a minima biologique et se rapprochant d’une agroécologie respectueuse du vivant. Il faut également repenser la part des surfaces agricoles dédiées à l’alimentation du bétail (71 % en Europe…) pour réaffecter une part substantielle à l’alimentation humaine, ce qui permettra de compenser d’éventuelles pertes de rendement dans la culture des légumes, des fruits et surtout des céréales.
Proposition n°5 : Supprimer les subventions aux entités agricoles qui utilisent les produits phytopharmaceutiques, utiliser des fonds publics pour favoriser la transition des agriculteurs vers l’agroécologie et réaffecter une partie des terres agricoles destinées au bétail vers une agriculture à destination humaine.
Assurer un suivi plus substantiel des effets des produits phytopharmaceutiques en plein champ en renforçant les contrôles donc les moyens de l’Anses et de l’OFB.
Proposition n°6 : N’autoriser sur le marché français que des produits provenant d’une pêche raisonnée et durable.
Proposition n°7 : Protéger les zones humides, essentielles à la préservation de la biodiversité. et associer de façon plus poussée les agriculteurs dans la gestion de ces zones.
Les forêts (notamment tropicales) françaises doivent être gérées en s’appuyant sur des solutions fondées sur la nature, en imposant notamment des plans de gestion collective des forêts privées. La protection de la biodiversité et la lutte contre le réchauffement climatique (en tant que puits carbone) nécessite en effet une lutte coordonnée par l’échelon étatique et mobilisant tous les propriétaires (privés et publics). À ce titre, l’Office national des forêts (ONF) doit garder son statut d’EPIC et voir son budget augmenter pour renforcer notamment ses effectifs.
Proposition n°8 : Imposer une gestion collective des forêts pour préserver la biodiversité et les puits carbone via un renforcement de l’ONF.
Le tourisme doit de plus être appréhendé à travers le prisme de cette préservation et le développement des activités touristiques (comme celles de montagne) doit nécessairement être compatible avec cet impératif de protection. Le droit des unités touristiques nouvelles doit ainsi être modifié dans les grandes largeurs et il faut, de fait, repenser le tourisme de masse et le réduire drastiquement, tout comme l’artificialisation des sols en interdisant notamment les projets économiques jugés non essentiels (comme certaines créations de centres commerciaux), en durcissant les règles du droit de l’urbanisme et en « renaturant » les zones artificialisées laissées à l’abandon.
Pour les zones de montagne par exemple, l’étude de la jurisprudence relative à l’unité touristique nouvelle[12] (UTN) conduit à considérer que la texture ouverte de l’article L.122-15 du code de l’urbanisme qui dispose à son second alinéa que « la localisation, la conception et la réalisation d’une unité touristique nouvelle doivent respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels » aboutit à ce que le juge administratif favorise le maintien de l’UTN plutôt que de protéger la biodiversité. Une solution pourrait être alors de changer cet article, en écrivant par exemple explicitement dans les textes qu’un projet d’UTN devrait respecter la « biodiversité » déjà existante sur le site, ou encore qu’il ne devrait pas conduire à la « destruction d’habitats » d’espèces recensées sur le territoire en question.
Proposition n°9 : Modifier le droit des unités touristiques nouvelles en prenant en compte la primauté des impératifs liés à la protection de la biodiversité.
Proposition n°10 : Stopper l’artificialisation des sols en renaturant les zones laissées à l’abandon et en interdisant les projets économiques non essentiels.
Proposition n°11 : Augmenter les moyens affectés à la recherche pour que celle-ci pallie les carences actuelles, que ce soit dans l’évaluation de la dangerosité de certains produits ou l’absence de travaux sur des aspects de la biodiversité.
Conclusion
La crise du SARS-CoV-2 a mis en évidence la dangerosité de la destruction des habitats naturels des animaux sauvages pour les civilisations humaines. Il est urgent que l’humain prenne la mesure de la disparition de quantités d’espèces, à un rythme jusque-ci inégalé dans l’histoire de la planète et agisse en conséquence en modifiant son appréhension du vivant et en changeant les règles juridiques. Rappelons qu’elles ne sont issues que de simples conventions dépendant de sa seule volonté. La survie de l’humanité passe ainsi par celle des espèces végétales et animales qui sont en l’état négligées voire éradiquées dans une indifférence presque généralisée. La pandémie du Covid-19 doit servir à inverser ce phénomène et à permettre à l’homme d’entretenir des rapports respectueux avec le vivant. L’enjeu est fondamental, existentiel même, comme le rappelle le deuxième considérant de notre Charte de l’environnement : « Que l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ». Il est plus que temps de conférer une effectivité à cette norme constitutionnelle.
[1] C. A Hallmann et al., More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas, PLoS One, publié en ligne le 18 octobre 2017. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0185809.
[2] S. Seibold et al., Arthropod decline in grasslands and forests is associated with landscape-level drivers, Nature, n°574, p. 671-674, 2019 (https://www.nature.com/articles/s41586-019-1684-3). Le déclin, bien que constaté également dans les sites forestiers, est substantiellement moins massif que dans les terres cultivées, ce qui semble indiquer un lien causal avec les pratiques agricoles (traitements chimiques et déforestation, absence de haies etc.).
[3] Kenneth V. Rosenberg et al., Decline of the North American avifauna, Science, Vol. 366, Issue 6461, pp. 120-124, https://science.sciencemag.org/content/366/6461/120 ; R. Inger et al., Common European birds are declining rapidly while less abundant species’ numbers are rising, Ecology Letters, publié en ligne le 2 novembre 2014. Doi : 10.1111/ele.12387.
[4] Rapports Planète vivante du WWF de 2016 et de 2018 :http://awsassets.wwfffr.panda.org/downloads/27102016_lpr_2016_rapport_planete_vivante.pdf ;https://www.wwf.fr/rapport-planete-vivante-2018
[5] Chapitre 5 du rapport spécial du GIEC sur les océans et la Cryosphère, publié le 23 septembre 2019 : https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/09/SROCC-factsheet.pdf
[6] Points 3.3 et suivants du rapport spécial du GIEC sur les effets du réchauffement climatique de 1,5° au dessus des niveaux préindustriels, publié le 6 octobre 2018.
[7] A.M. Humphreys et al., Global dataset shows geography and life form predict modern plant extinction and rediscovery, Nature Ecology and Evolution, 2019, p. 1043-1047, https://www.nature.com/articles/s41559-019-0906-2 .
[8] Liste rouge des espèces menacées dressée conjointement par Comité français de l’UICN, la Fédération et le réseau des Conservatoires botaniques nationaux, l’Agence française pour la biodiversité et le Muséum national d’Histoire naturelle :https://uicn.fr/wp-content/uploads/2019/12/resultats-synthetiques-liste-rouge-france.pdf
[9] Rapport : https://www.ipbes.net/news/Media-Release-Global-Assessment-Fr
[10] D. Guinard, « Les juges sont-ils des agences sanitaires ? Retour sur l’appréhension prétorienne de la dangerosité des produits phytopharmaceutiques », RDSS, n°2, mars-avril 2020.
[11] Projet de loi « une nouvelle justice pour l’environnement » porté par Nicole Belloubet, adopté le 3 mars dernier au Sénat.
[12] Selon l’article L122-16 du code de l’urbanisme, toute opération de développement touristique effectuée en zone de montagne et contribuant aux performances socioéconomiques de l’espace montagnard constitue une unité touristique nouvelle.