À l’occasion des élections municipales de mars 2020, un grand nombre de listes dites « citoyennes » ou « participatives » se sont constituées, partout en France, dans les villes moyennes comme dans les métropoles, les villages ou les hameaux. Évoluant en dehors ou en retrait des étiquettes partisanes, ces listes placent la participation des citoyens à la vie démocratique au cœur de leur programme. Ce phénomène post-crise des gilets jaunes traduit une repolitisation citoyenne de l’échelon local, dont on ne saurait encore dire qui – quelles catégories socio-professionnelles, quelle(s) classe(s) d’âge – elle touche précisément. Elle ouvre des perspectives pour repenser les dispositifs de démocratie locale, du droit de pétition au référendum, et engager des efforts en faveur de la formation des élus et du financement de la participation.
Introduction
Un an après la crise des gilets jaunes qui ont placé la question démocratique au cœur de leurs revendications, les élections municipales donnent lieu à l’émergence, partout sur le territoire, de listes « citoyennes » ou « participatives », qui se présentent au scrutin municipal de mars 2020 sans étiquette partisane. Ces listes naissent à l’initiative de collectifs de citoyens, strictement hors partis ou transpartisans, mais toujours sans chapelle politique revendiquée. À quelques mois du scrutin, on en dénombre plus de 200 à travers la France. Qu’est-ce qu’une liste citoyenne ? La définition est moins aisée qu’il n’y paraît. On peut toutefois déceler, à la lumière des initiatives nées en vue des municipales, deux critères cumulatifs, qui forment un socle commun : le critère a-partisan et le critère participatif. Au-delà, chaque liste développe ses particularités, en étant plus ou moins portée vers un municipalisme à tendance libertaire, courant que l’on retrouve davantage dans les petites communes. Dans l’écrasante majorité des cas, et en dehors de leur exigence démocratique, les listes citoyennes prônent la transition écologique et la justice sociale.
Table des matières
I. Rejet des appartenances partisanes et promotion de la démocratie participative au cœur du phénomène
II. Des listes citoyennes entre re-politisation et défiance
III. La démocratie communale comme nationale requiert du temps, des moyens et une implication réelle des citoyens
IV. Comment approfondir la démocratie locale ?
a. Référendum local et consultation d’initiative citoyenne
b. Droit à l’expérimentation, sécurité juridique
c. Le financement de la démocratie locale et la formation des élus
I. Rejet des appartenances partisanes et promotion de la démocratie participative au cœur du phénomène
Une liste citoyenne est d’abord une liste qui minimise l’appartenance partisane voire qui rejette toute étiquette, et se compose exclusivement de « citoyens » présentés comme tels. Si certaines listes citoyennes, à l’instar de l’Archipel citoyen à Toulouse qui a désigné un militant d’EELV comme tête de liste, reçoivent le soutien de partis et accueillent des militants de partis politiques, les références partisanes sont reléguées à l’arrière-plan ou n’apparaissent pas du tout. Les militants qui se présentent sur une liste citoyenne n’y figurent pas en tant que membres de leur parti.
Une liste citoyenne est, ensuite, une liste qui place les outils de démocratie participative et directe au cœur de son fonctionnement, sur fond de critique parfois sévère à l’encontre de la démocratie représentative, assimilée à la politique politicienne et à la bureaucratie. Le périmètre de la démocratie participative étant lui-même sujet à débats, le vocable souffre d’imprécision. La plateforme « Action commune », qui offre un appui aux listes citoyennes en vue du scrutin de mars 2020, se simplifie la tâche en affirmant qu’est participative « une liste qui se définit comme telle », tout en mettant en avant des outils et pratiques labellisés démocratiques (« Label démocratie »[1]). Selon ces labels, une liste dite participative doit respecter un certain nombre de principes à son lancement comme en cas de victoire à l’élection. Lorsqu’elle se lance, elle ne doit avoir ni candidat ni programme pré-défini. Les candidats élus s’engagent à démissionner de tout autre mandat. Ne peut figurer sur la liste un candidat ayant eu plusieurs mandats par le passé. En cas de victoire, toutes les décisions prises durant le mandat sont co-construites entre les élus, qui sont davantage exécutants que décideurs, et les habitants. La transparence est de mise, et la vigilance exigée vis-à-vis de potentiels conflits d’intérêt.
La plateforme « Action commune » recense 255 listes citoyennes partout en France[2]. Le chiffre peut sembler dérisoire et le phénomène anecdotique, comparé aux 36 000 communes que compte notre pays. Il ne l’est pas, pour au moins deux raisons.
La première, c’est que les listes citoyennes ne sont pas un phénomène « concentré » sur un territoire ou sur une catégorie de communes. On retrouve des listes citoyennes partout en France.
Carte interactive des listes citoyennes / Source : « Action Commune »
Les listes citoyennes se retrouvent aussi bien dans les villes moyennes que dans les métropoles et les villages. À Montjustin, commune de 70 habitants dans les Alpes-de-Haute-Provence, ou Luc-en-Diois, 524 habitants dans la Drôme, aussi bien qu’à Béziers, Poitiers, Annecy, Orléans ou Toulouse.
Selon la taille de la commune, la tendance affichée est plus ou moins libertaire. Les petites communes voient traditionnellement se présenter des listes sans étiquette partisane aux scrutins municipaux. Lorsque, dans le contexte des listes citoyennes, s’y ajoute une dimension participative revendiquée, elles s’inscrivent dans un courant municipaliste prônant l’autonomie ainsi que la démocratie continue et directe, plus aisément praticable dans les communes de petite taille. La logique semble quelque peu différente dans les villes moyennes et les grandes villes (au-delà de 150 000 habitants), ou le phénomène « participatif » reflète davantage une volonté de renouvellement politique en dehors des partis.
Répertoire-exemple de listes citoyennes candidates aux élections municipales 2020
| Communes de plus de 50 000 habitants | Communes de moins de 5000 habitants |
| Albi, « Collectif pour Albi démocratique solidaire et écologique »
Amiens, « Amiens 2020 » Annecy, « Réveillons Annecy » Aulnay-Sous-Bois, « Aulnay 2020 » Avignon, « Avignon en commun » Bayonne, « Demain Bayonne » Besançon, « Bisontine, Bisontins » Béziers, « Béziers Citoyens » Brest, « Brest la liste citoyenne » Chalon, « Citoyen bien vivre à Chalon » Chambéry, « Mouvement citoyen du grand Chambéry » Lorient, « Énergies citoyennes » Maçon, « Maçon 2020 écologique et solidaire » Montauban, « Montauban en commun 2020 » Montpellier, « Nous Sommes » Nantes, « Nantes en commun » Orléans, « Orléans solidaire et écologique » Pau, « Pau arc-en-ciel » Poitiers, « Poitiers collectif » Rennes, « Rennes en commun » Saint-Malo, « Saint-Malo autrement » Toulouse, « Archipel Citoyen » Tourcoing, « Tourcoing en commun » Tours, « Cogitations citoyennes » Vannes, « Vannes projets citoyens » Villejuif, « Villejuif debout » Villeneuve d’Ascq, « Décidez vous-même pour Villeneuve d’Ascq » Villeurbanne, « Villeurbanne oasis démocratique » |
Barjols, 3015 habitants – « Collectif citoyen Barjolais »Beaumont, 2600 hab. – « Ensemble pour Beaumont 2020 »
La Bégude de Mazenc, 1791 hab. – « Dynamique collective » Crémieu, 3500 hab. – « Amis des citoyens pour Crémieu » Forcalquier, 5000 hab. – « Forcalquier en commun » Largentière, 1830 hab. – « Demain Largentière » Luc-en-diois en commun, 524 hab.- « Luc en Diois en commun» Mirabeau, 520 hab. – « Mirabeau par les citoyen.ne.s » Montjustin, 70 hab. – « Montjustin alternative 2020 » Pélussin, 3800 hab. – « Pelussin – La Belle Démocratie » Pied-de-borne, 180 hab. – Saint-Gobain, 2400 hab. – « Collectif Agora » Saint-Martin de Londres, 2720 hab. – « Changeons les règles » Saint-Mathieu de Tréviers, 4800 hab. – « Changeons les règles » Sérifontaine 2758 hab. – « Collectif citoyen de Sérifontaine » Seyne, 1360 hab. – « Démocratie chez nous » Tresses, 4500 hab. – « Nouvel élan Tressois » Trouville-sur-Mer, 4708 hab. – « Allô citoyen » Vernoux-en-Vivarais, 3232 hab. – « Assemblée d’initiatives locales » Villiers, 182 hab.- « Villiers avenir » |
Source : « Action commune »
L’exemple de la commune de Commercy est intéressant. À Commercy, petite commune de la Meuse devenu un haut-lieu du mouvement des gilets jaunes après que s’y est tenue, en janvier 2019, « l’assemblée des assemblées » rassemblant des délégués gilets jaunes venus de toute la France, une « assemblée citoyenne » s’est formée en vue de présenter une liste municipaliste au scrutin de mars 2020. Participer à l’élection n’a pas fait consensus parmi les gilets jaunes de la commune. Aux dires des élus locaux rapportés par Libération [3], les membres de la liste citoyenne de Commercy sont nombreux à être d’anciens abstentionnistes, qui distribuaient, il y a encore quelques années, des tracts estampillés « élections, pièges à cons ». Depuis, la re-politisation d’une partie des classes moyennes et populaires grâce au mouvement des gilets jaunes est passée par là. Sous le slogan « Ensemble nous vivons, ensemble nous décidons », l’assemblée citoyenne de Commercy se présente à l’élection sans programme. Les citoyens statueraient en continu sur le fonctionnement de la commune, au moyen de référendums locaux (« RIC ») pour les questions importantes. À partir de plusieurs ateliers populaires ouverts à tous, la liste a néanmoins formulé des propositions[4] non-contraignantes, qui serviraient de cadre à l’action communale. En parcourant les propositions, on remarque que le municipalisme revendiqué par « l’assemblée citoyenne » s’inscrit dans un retour au « local », avec de nombreuses mesures en faveur des producteurs locaux, la création d’une monnaie locale, la (re)construction de coopératives agricoles[5]. L’écologie a la part belle, l’économie des moyens allant avec la sobriété énergétique (isolation des logements, panneaux solaires), la gestion prudente de l’eau (récupération des eaux de pluie), l’amélioration du recyclage, les jardins et vergers publics, ou encore le covoiturage. Comme un écho à « l’assemblée des assemblées » des gilets jaunes en janvier 2019, Commercy organisait le 18 janvier 2020 une « rencontre nationale des Communes Libres, des Listes Citoyennes, et des initiatives alternatives », baptisée « La Commune des Communes ! ». L’objectif affiché est de créer un contre-pouvoir au niveau national, par l’alliance des « communes libres », en vertu de l’antienne « penser local, agir global ». Le chemin de l’élection est ici perçu comme un moyen d’ancrer le mouvement des gilets jaunes au niveau local.
La deuxième raison qui permet de parler d’un « phénomène » participatif en vue des élections municipales de 2020 est qu’il irrigue bien au-delà des listes citoyennes à proprement parler, et touche également les listes partisanes. Les partis de gauche et de droite – dans une moindre mesure – intègrent à leurs programmes des mesures de démocratie participative, proposent des candidatures « citoyennes », issues de la société civile, censées être gage de renouvellement politique. À Paris, la liste « Paris en commun » d’Anne Hidalgo, candidate du Parti socialiste, se présente comme une « plateforme citoyenne », rassemblant des élus et des personnalités de la société civile, et se positionne en faveur d’une gestion participative des ressources de la ville avec ses habitants. Le candidat-dissident LREM Cédric Villani a également proposé le tirage au sort de 48 candidats citoyens, qui rejoindront la liste de leur arrondissement. À Marseille, le « Printemps marseillais » est peut-être l’exemple le plus abouti d’hybridation entre des partis politiques et des collectifs citoyens. Sans être une liste citoyenne, car ne se revendiquant pas autonome des partis, le printemps marseillais est adossé à un parlement qui comprend un « collège citoyen », composé de 16 personnalités issues du monde associatif, syndical ou du secteur privé, aux côtés d’un « collège politique », composé de 18 représentants des partis de la gauche et de l’écologie. L’objectif affiché par le mouvement est de présenter au moins 50 % de candidats issus de la société civile à l’élection, pour « mettre la société civile et les politiques à un niveau équivalent ».
II. Des listes citoyennes entre re-politisation et défiance
« Partout, des collectifs sont à l’initiative de listes participatives pour 2020 avec pour ambition de gagner leur mairie pour changer les pratiques, co-construire des propositions collectives, au-delà des étiquettes, et redistribuer le pouvoir politique » – ces propos retrouvés sur la plateforme « Action commune » résument les intentions qui sont celles des listes citoyennes s’engageant pour les municipales. A-partisanes et participatives, les listes citoyennes s’inscrivent dans la « vague dégagiste » (« changer les pratiques », « redistribuer le pouvoir politique ») et constatent l’essoufflement de la démocratie représentative (« co-construire des propositions »). Les élus sont condamnés tantôt pour leur manque avéré ou supposé de probité, tantôt pour leur impuissance à résoudre les problèmes communs et à prévenir les angoisses de la population – écologique, économique et financière, sociale, culturelle – qui les dépassent, en réalité, souvent. Les élections municipales de 2020 devraient être l’occasion d’un renouvellement du personnel politique contre l’inamovibilité de certaines baronnies locales, avec la présence de candidats « citoyens », issus de la société civile et sans passé politique, sur des listes citoyennes comme sur des listes partisanes. Des associations, à l’instar de Tous Élus, militent pour ce renouvellement et, en particulier, l’engagement des jeunes au sein de leurs communes, en les formant au métier d’élus et les appuyant dans leur campagne.
Le « phénomène participatif » signale une vague de re-politisation, dont on ne peut pas encore dire qui elle touche véritablement – les classes populaires, « moyennes », favorisées, les trois ? – mais qui n’est pas étonnante en période de transition politique : notre époque préfigure des changements considérables, guidés par l’impératif écologique[6] et la reconfiguration de l’hyper-mondialisation financière et commerciale, les soubresauts de l’Union européenne et de l’ordre géopolitique mondial, les nouvelles technologies. Dans ce contexte, et alors que les partis ne jouent plus le rôle qu’ils avaient jadis dans la production d’idées et en matière d’éducation populaire, des citoyens se rassemblent erratiquement au sein d’associations et de collectifs, qui depuis quelques années déjà balaient le terrain autour de « causes » ou se politisent via les réseaux sociaux. Toutes étiquettes confondues on peut notamment penser à : Alternatiba, La Belle démocratie, Démocratie ouverte, Extinction Rebellion, Les Colibris, Le Printemps républicain ou encore Génération identitaire à l’extrême-droite…
La re-politisation citoyenne s’observe d’abord au niveau local, avec la recherche d’alternatives qui, si elles ne vont pas « changer la vie », seraient « concrètes », auraient des résultats visibles et pourraient signaler un début de renouveau. Si elle est portée depuis plusieurs années par de nombreuses associations et collectifs précités, elle doit aussi beaucoup au mouvement des gilets jaunes. Ces derniers ont symbolisé le fossé grandissant entre élus, partis politiques et citoyens. Échappant aux partis comme aux autres types de corps constitués, « intermédiaires », le mouvement a exprimé une défiance à l’encontre de l’élite et du principe de représentation, fustigeant la démocratie « élective ».
Il faudrait néanmoins se garder d’une vision trop angélique des choses, qui laisserait croire que l’on assiste à une « vraie » demande de démocratie participative dans notre pays, qu’une majorité de citoyens de tous horizons voudraient pouvoir s’impliquer dans la définition des politiques publiques. Lors du Grand Débat qui a suivi le mouvement des gilets jaunes, la participation a concerné dans son écrasante majorité les « Français qui vont bien ». À cet égard, Jérôme Fourquet[7] relevait une sous-participation au Grand Débat dans le quart nord-est de la France. Toucher les citoyens en retrait, les amener à participer à des exercices de consultation citoyenne, n’est pas chose aisée, ni même probablement souhaitée par ces publics, qui souhaitent avant tout que l’on réponde à leurs préoccupations.
Cela se traduit dans les revendications portées par les gilets jaunes : sur le plan démocratique, la principale d’entre elles était la possibilité d’intervenir directement et ponctuellement dans les affaires publiques, au moyen d’outils plébiscitaires comme le « RIC » (référendum d’initiative citoyenne). Plus que la volonté de participer à l’élaboration ou à l’exécution des politiques publiques, ces revendications expriment une défiance majeure à l’égard de leurs représentants politiques, renvoyés dos à dos pour leurs supposées incompétence, impotence, ou corruption. C’est cette défiance qui motive la volonté populaire de vouloir « reprendre le contrôle ». Dans ce contexte, la démocratie participative et/ou directe n’est pas une fin mais un moyen pour ajuster les politiques publiques à leurs intérêts.
Les listes citoyennes ou participatives portent un autre idéal. Pour elles, la démocratie participative n’est certainement pas qu’un moyen, mais bien une fin en soi. C’est ce renouveau démocratique qui permettra, justement, de sortir de la défiance. La démocratie participative n’est pas nouvelle et s’inscrit dans la continuité du débat ouvert à la Révolution française entre partisans de la démocratie directe, et soutiens de la démocratie représentative qui consistait alors en une forme d’aristocratie élective, ou de monarchisme constitutionnel. La Révolution a écarté les démarches politiques participatives (telles que le tirage au sort) au profit d’une démocratie représentative dont l’horizon s’est progressivement élargi au suffrage universel au cours du XIXème siècle. La démocratie représentative s’est construite sur un paradoxe, que Bernard Manin[8] résume en ces termes : « le rapport entre les représentants et les représentés est maintenant perçu comme démocratique, alors qu’il fut conçu en opposition avec la démocratie ».
La théorie moderne de la démocratie représentative date des années 1960, et s’est depuis significativement enrichie, avant d’être traduite dans le domaine législatif avec les premières lois relatives aux consultations publiques dans le domaine de l’environnement[9]. Elle émerge depuis quelques années dans le débat public, notamment grâce au numérique et à l’arrivée des civic-techs. En 2007, Ségolène Royal faisait de la démocratie participative une des pierres angulaires de sa campagne présidentielle en 2007. Il n’apparaît aujourd’hui guère consensuel de qualifier de démocratie une république qui ne consulte ses citoyens qu’une fois tous les cinq ans, au moment de l’élection de leurs représentants. Après les gilets jaunes, la participation des citoyens à la vie politique est perçue comme une voie de sortie de crise. À cet égard, l’exemple de la convention citoyenne sur le climat est éclairant : c’est le pari que l’implication directe des citoyens, via le tirage au sort, est la solution pour faire « accepter » la transition écologique, là où le mouvement des gilets jaunes aurait pu conduire à penser le contraire.
III. La démocratie communale comme nationale requiert du temps, des moyens et une implication réelle des citoyens
Mais la voie choisie par les listes participatives ou citoyennes est exigeante. La démocratie participative ou directe à laquelle elles se réfèrent a été expérimentée par quelques communes d’avant-garde, comme Saillans ou Kingersheim. Dans la ville désormais célèbre de Kingersheim, Jo Spiegel, maire aux cinq mandats, porte depuis 25 ans un renouveau démocratique communal à travers la « démocratie-construction ». Au sein d’une « maison de la citoyenneté », financée par la commune, les citoyens peuvent participer directement à l’élaboration des politiques publiques et à leur exécution. Cette démocratie permanente, lorsqu’elle fonctionne, est extrêmement positive : elle donne du sens à la citoyenneté, améliore le contenu des politiques publiques avec la prise en compte des différentes situations et points de vue, réduit les risques de conflit. Il faut néanmoins accepter qu’elle soit chronophage et coûteuse ; la démocratie communale – comme nationale – repose sur un cadre strict et clair, un effort financier et d’éducation populaire. Elle nécessite une forte mobilisation de la part des habitants, sans quoi elle se vide de sens. À Kingersheim, en plus d’une maison de la citoyenneté qui permet, dans un vaste amphithéâtre, la rencontre libre des citoyens, des conseils participatifs sont créés à chaque fois qu’un projet est mis à l’agenda à l’initiative de la ville ou des habitants. Ils rassemblent les élus, leurs collaborateurs et l’ensemble des citoyens désireux de participer à la prise de décision. L’exemple de Kingersheim montre que la démocratie participative requiert du temps et une discipline de fer si elle veut être autre chose qu’un gadget ou une opération de communication, permettant de faire valider des décisions déjà prises ailleurs.
Compte tenu de ce qui précède, le risque principal auquel sont confrontées les listes participatives est celui d’une désillusion rapide des citoyens, en cas d’incapacité à créer les conditions d’une véritable démocratie participative – c’est-à-dire en y allouant de l’argent et du temps – ou en l’absence de résultats concrets compte tenu de la promesse initiale d’un « changement radical ».
Tournons-nous vers l’Espagne, où l’on peut déjà esquisser un bilan de l’activité qui fut celle des « villes rebelles », comme Barcelone et Madrid, dirigées à partir de 2015 par des maires issus de collectifs citoyens qui plaçaient les nouvelles pratiques de démocratie participative voire directe au cœur de leur programme. La maire de Madrid, Manuela Carmena, n’a pas été réélue, tandis qu’Ada Colau à Barcelone ne s’est maintenue qu’avec le secours inattendu de Manuel Valls. Leur exemple semble pourtant avoir largement inspiré les listes citoyennes françaises qui se présentent aujourd’hui aux élections municipales : relocaliser et démocratiser le pouvoir, créer une alternative écologique et sociale – en Espagne, ce fut à la suite du mouvement des Indignados – à l’échelle de la commune à défaut de pouvoir – encore – le faire à l’échelle nationale. Les raisons de la non-réélection des collectifs citoyens à Madrid et à Barcelone font débat. Certains invoquent les désillusions liées aux compétences limitées des communes qui ne peuvent, à elles seules, « changer la vie » des habitants. D’autres avancent que, si les maires de Barcelone et Madrid ont fait progresser l’accès au logement et ont déployé des politiques d’accueil et d’intégration des migrants, elles ont en revanche failli sur les questions sécuritaires, pourtant au cœur du mandat des maires.
Par ailleurs, les dispositifs de démocratie participative créés n’ont pas toujours rencontré leur public ; à Madrid, les « votations citoyennes » devaient permettre aux citoyens de proposer librement des sujets de politiques publiques à soumettre au référendum. Seules deux propositions[10] – soumises par pétition – ont réussi à atteindre la limite de 1% du corps électoral, requise pour qu’elle soit soumise au vote. Dans la pratique, les citoyens ne s’emparent pas forcément des dispositifs créés, qui nécessitent par ailleurs une importante mobilisation des équipes municipales. À Paris, le budget participatif de la ville propose aux Parisiens de décider de l’utilisation de 5% du budget d’investissement de la commune, soit 500 millions d’euros. Malgré ces enjeux financiers considérables, « seuls » 143 489 votants ont participé au budget participatif parisien, soit 11% du corps électoral qui compte 1,3 million d’électeurs. Le chiffre n’est cependant pas dérisoire et croît d’année en année, confirmant que la démocratie participative prend du temps avant d’être comprise, maîtrisée par les citoyens et avant de porter ses fruits.
IV. Comment approfondir la démocratie locale ?
Même si toutes n’aboutiront pas à « l’idéal-type » des communes de Saillans ou Kingersheim, les listes citoyennes candidates aux élections municipales de 2020 signalent une re-politisation positive de l’échelon local. Ce n’est pas la première fois. Au début du XXème siècle, ou dans les années 1950, la France avait connu une grande vague de socialisme municipal. Aujourd’hui, les listes citoyennes investissent les territoires pour inventer et tester des alternatives. L’échelle municipale est celle du lien au terroir, de l’entretien des identités locales, mais aussi de l’expérimentation. Les courants écologistes, souvent bien représentés au sein des listes participatives, veulent utiliser l’action locale pour « décélérer », lutter contre l’artificialisation des sols – ce sont les maires qui délivrent les permis de construire – inventer d’autres modes de consommation et de production. En somme, constituer des « bastion de résistance ».
La « vague participative » pourrait n’être qu’éphémère, tant la démocratie-construction requiert un cadre ambitieux et un engagement fort des citoyens comme des élus, dans le temps long. Elle pourrait aussi décevoir les espoirs qu’elle suscite, car les communes ne peuvent pas tout, ont des budgets restreints et un accès très réduit à l’endettement[11], et parce que la crise démocratique ne s’arrête pas aux portes de la commune. Si les communes ne peuvent pas tout, et si les listes participatives – pourvu qu’elles parviennent au pouvoir – ne régleront pas à elles seules le vaste problème de la crise démocratique, elles peuvent être une occasion « d’approfondir » la démocratie.
Des outils de démocratie locale existent déjà. Certains sont encadrés par la loi et le règlement (référendums locaux, consultations, pétitions), d’autres pas (ex. budget participatif). Ils demeurent cependant peu utilisés car ils peinent à mobiliser tant les élus que les citoyens.
a. Référendum local et consultation d’initiative citoyenne
La possibilité de référendum d’initiative locale est prévue par la Constitution depuis 2003. « L’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale » (commune, agglomération, département, région) peut« soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité ». Le référendum local a été éprouvé pour des fusions de collectivités (Corse, Alsace), le déplacement d’un monument aux morts (Englancourt) ou encore l’implantation d’éoliennes (Malons-et-Elze). Depuis 1992, la loi prévoit également la possibilité pour les communes de consulter leurs électeurs, pour avis.
Après les gilets jaunes et la demande réitérée de « référendum d’initiative citoyenne » (RIC), le référendum d’initiative locale gagnerait à être assoupli pour être à la fois plus et mieux utilisé. Il pourrait, d’abord, devenir « d’initiative citoyenne ». Aujourd’hui, les citoyens ne peuvent pas imposer l’organisation d’un vote référendaire local à leurs élus municipaux. S’ils peuvent soumettre l’idée via une pétition, le conseil municipal demeure souverain et seul le maire peut lui proposer de tenir un référendum local. En s’inspirant du « référendum d’initiative partagée », la loi pourrait créer un référendum d’initiative citoyenne au niveau communal, qui serait automatiquement déclenché s’il est demandé par une portion du corps électoral de la commune (par exemple, 10%), relayé par une portion des membres du conseil municipal (par exemple, un cinquième). Par ailleurs, afin de faciliter et d’inciter à la participation citoyenne, le seuil de participation exigé pour rendre le résultat du référendum décisionnel (50%), très difficile à atteindre dans la pratique, pourrait être abaissé.
Proposition n°1 : Créer un référendum d’initiative citoyenne au niveau communal, qui serait automatiquement déclenché s’il est demandé par une portion du corps électoral de la commune (par exemple, 10%), relayé par une portion des membres du conseil municipal (par exemple, un cinquième).
Proposition n°2 : Abaisser le seuil de participation exigé pour rendre le résultat du référendum décisionnel (50%), très difficile à atteindre dans la pratique.
La consultation d’initiative citoyenne (ou « consultation pour avis des électeurs »), est un autre outil précieux qui peut, selon les cas, être complémentaire d’un vote ou s’y substituer. Il reste pourtant très peu utilisé. Entre 1995 et 2009, le bilan officiel recense seulement 233 consultations locales organisées. Les quelques exemples de consultations illustrent pourtant toute la pertinence de l’outil, et le caractère infini des applications possibles : implantation d’un commerce à Grignan (Drôme), choix architectural d’un château d’eau à Saint-Lys (Haute-Garonne), entretien de l’église à Saint-Chamond (Loire), démantèlement d’une microcentrale à Sainte-Enimie-Lozère, implantation d’éoliennes à Domptail-en-l’air et Haussonville (Meurthe-et-Moselle), maintien ou suppression de la sonnerie des cloches à Riedwihr (Haut-Rhin), interdiction municipale du trafic de transit des camions de plus de 7,5 tonnes à Bey, Damerey, Sermesse, et Navilly (Saône-et-Loire), maintien d’une offre de soins entièrement publique à Abbeville (Somme), projet de développement durable et solidaire pour la commune, à Saint-Anne en Martinique.
Plusieurs raisons peuvent expliquer cette sous-utilisation : faible mobilisation des élus et/ou des citoyens, manque de moyens financiers, humains. L’abaissement des seuils exigés pour déclencher une consultation d’initiative citoyenne pourrait en faciliter l’organisation.
Proposition n°3 : Abaisser à un dixième des électeurs le seuil exigé pour déclencher une consultation d’initiative citoyenne (aujourd’hui fixé à un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales).
Proposition n°4 : Supprimer l’interdiction faite au citoyen de soutenir plus d’une consultation par an dans sa commune.
Les conflits de plus en plus nombreux entourant des projets d’aménagement et l’artificialisation des sols ont mis en lumière le rôle clé des élus locaux et la nécessité d’inventer de nouvelles formes de démocratie locale pour apaiser les tensions. Les conflits – parfois violents – des dernières années sont emblématiques. Europacity, Notre-Dame-des-Landes, Sivens, le Grand Contournement Ouest de Strasbourg… ces mobilisations brûlantes et médiatisées en cachent des centaines d’autres partout sur le territoire.
Les grands projets d’aménagement doivent d’abord faire l’objet de procédures rigoureuses. À Sivens, après la mort de Rémi Fraisse, François Hollande avait annoncé son intention de recourir aux référendums locaux pour mieux prendre en compte l’impact écologique des projets d’aménagement du territoire. Dans le cas de Sivens, la préfecture avait bien diligenté une enquête publique. Celle-ci a abouti, le 9 octobre 2012, à un feu vert, sous réserve de l’avis du Conseil national de protection de la nature (CNPN), qui s’était ensuite prononcé contre le projet en avril 2013. Passant outre cette observation, la préfète du Tarn avait signé les arrêtés autorisant la poursuite du projet de barrage, avec l’aval du gouvernement.
Les projets d’aménagement pourraient aussi être validés par le vote plus souvent, lorsque cela se justifie. L’exercice est néanmoins plus délicat qu’il n’y paraît. Notre-Dame-Des-Landes est un cas particulièrement intéressant où l’organisation d’un référendum local n’a pas permis de régler la situation. Cela peut notamment s’expliquer par une maladresse dans l’organisation du scrutin, qui relevait d’une logique binaire (pour ou contre la construction d’un aéroport à Notre-Dame-des-Landes) ignorant les alternatives proposées par les collectifs citoyens qui s’étaient penchés sur le sort de ces terres. Plutôt que de persister dans un faux débat « l’aéroport ou rien », les élus auraient pu associer les collectifs citoyens à la préparation du scrutin, puis consulter les électeurs sur plusieurs alternatives d’aménagement de la friche de Notre-Dame-des-Landes, et pas seulement la possibilité d’un aéroport. Ce référendum à choix multiples aurait pu être organisé à l’aide du Jugement majoritaire[12], un nouveau mode de scrutin adapté à ces circonstances. S’il est mal pensé, un référendum local peut être contreproductif, et aboutir à une situation plus conflictuelle qu’auparavant – c’est ce qu’il s’est passé à Notre-Dame-des-Landes. Cela nous conduit à penser qu’une plus grande liberté pourrait être laissée aux élus dans l’organisation des référendums locaux et la définition de leurs modalités, sur le fondement d’un droit à l’expérimentation dans un premier temps.
Proposition n°5 : favoriser le référendum local en cas de conflit autour de grands projets d’aménagement, en associant les habitants à la formulation d’alternatives, sur lesquelles ils devront ensuite pouvoir s’exprimer via référendum (« préférendum »).
b. Droit à l’expérimentation, sécurité juridique
L’insécurité juridique peut être un repoussoir pour les élus désireux de favoriser la participation citoyenne au niveau local. À Grenoble, en 2018, le tribunal administratif saisi par le préfet avait annulé un dispositif d’interpellation et de votation citoyenne mis en place par la commune. Le juge avait estimé que la ville avait outrepassé ses compétences et s’était octroyée des libertés vis-à-vis de la loi (notamment en permettant aux résidents étrangers et aux mineurs à partir de 16 ans de voter), semblant ignorer les dispositifs déjà prévus par celle-ci comme le référendum local, le droit de pétition ou de consultation. Sur le plan de la légalité, l’initiative de la ville de Grenoble est irréfutablement contestable. Sur le plan de la légitimité, elle l’est moins. Éric Piolle, le maire de la commune, s’était notamment fait élire sur la promesse d’élargir les dispositions de participation citoyenne. Le cas grenoblois invite à examiner la possibilité d’ouvrir un « droit à l’expérimentation » en matière de participation locale, qui couvrirait l’ensemble des outils de la participation (référendum, pétition, consultation) et pourrait être exercé sans besoin d’autorisation mais avec notification préalable aux autorités préfectorales, dans le cadre des compétences de la commune, pour un délai limité. On pourrait aussi envisager de faire labelliser ces expérimentations par un organisme compétent – la Commission Nationale du Débat Public, par exemple – pour garantir leur sincérité selon des principes de transparence, de neutralité dans l’organisation, de qualité de l’information.
Proposition n°6 : ouvrir un « droit à l’expérimentation » en matière de participation locale, qui couvrirait l’ensemble des outils de la participation (référendum, pétition, consultation) et pourrait être exercé sans besoin d’autorisation mais avec notification préalable aux autorités préfectorales. Ces expérimentations seraient labellisées par un organisme compétent.
c. Le financement de la démocratie locale et la formation des élus
La faible utilisation des outils de démocratie locale dépend de plusieurs facteurs et ne se résoudra pas par le seul effet d’un abaissement des seuils déclencheurs pour les consultations et les référendums, ou par la création d’un droit à l’expérimentation. Parce que la démocratie locale requiert des efforts financiers et humains importants, il faut investir dans la formation des élus à la participation – cela ne s’invente pas – et garantir des sources de financement.
Dans toute procédure de démocratie locale, le rôle moteur de l’élu est essentiel pour impulser, financer, organiser l’exercice en veillant à sa transparence et à sa neutralité, permettre une délibération de qualité. Les propositions émises par le député Hervé Saulignac[13] (Parti socialiste et apparentés), co-rapporteur d’une mission parlementaire « Démocratie locale et participation citoyenne », pour renforcer la formation des élus sont intéressantes. Il s’agirait d’engager un effort de formation en direction des exécutifs, des assemblées délibérantes et des agents. En complément, le député Saulignac suggère d’élaborer une véritable méthodologie pour conduire la participation de A à Z, mise à la disposition des élus sur une plateforme.
Proposition n°7 : engager un effort de formation à la démocratie participative en direction des exécutifs, des assemblées délibérantes et des agents ; élaborer une véritable méthodologie pour conduire la participation de A à Z, mise à la disposition des élus sur une plateforme.
Le financement de la démocratie locale est tout aussi crucial. Aujourd’hui, l’ensemble des dépenses engagées par les communes pour organiser un référendum ou une consultation font partie des « dépenses obligatoires » de la commune, soit les plus contraintes : elles comprennent notamment la rémunération des personnels. Un mécanisme d’incitation financière pour les collectivités qui développent des dispositifs de participation locale pourrait être envisagé. De même, un droit à déduction fiscale des dons faits aux organismes chargés d’accompagner les communes dans l’organisation des consultations, référendums et autre pétitions créerait une source de financement supplémentaire tout en garantissant une plus grande indépendance vis-à-vis des financements privés.
Proposition n°8: Établir un mécanisme d’incitation financière pour les collectivités qui développent des dispositifs de participation locale.
Proposition n°9: Créer un droit à déduction fiscale des dons faits aux organismes chargés d’accompagner les communes dans l’organisation de la démocratie locale.
[1] http://labelledemocratie.ouvaton.org/wordpress/label-hqd/
[2] Chiffre au 5 février 2020. www.actioncommune.fr
[3] Alexandre Billette, 2019, « À Commercy, la démocratie participative fait des émules » – « https://www.liberation.fr/france/2019/11/11/a-commercy-la-democratie-participative-fait-des-emules_1762801
[4] https://www.assemblee-citoyenne-commercy.com/les-propositions-2020
[5] Les coopératives agricoles, qui regroupent des agriculteurs désireux de mettre en commun leur production, son stockage et sa commercialisation, sont régis par un principe fondateur : « une personne, une voix ». La première coopérative agricole aurait été créée à Maraussan, en 1901. Après que Jean Jaurès l’a inaugurée en 1905, la cave de Maraussan fut renommée « Les Vignerons libres » et adopta pour devise Tous pour chacun – Chacun pour tous.
[6] Voir note de l’Institut Rousseau : Comment financer la reconstruction écologique.
[7] La Parisien, 2019, « Grand débat : « c’est une France urbaine, favorisée et retraitée qui s’est exprimée ». http://www.leparisien.fr/politique/grand-debat-c-est-une-france-urbaine-favorisee-et-retraitee-qui-s-est-exprimee-10-03-2019-8028327.php
[8] Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif.
[9] Loi de 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement ; loi du 2 février 1995 dite « Barnier » relative au renforcement de la protection de l’environnement, qui crée la procédure du débat public, placée sous l’autorité de la commission nationale du débat public (CNDP), autorité administrative indépendante, qui constitue une commission particulière pour chaque débat.
[10] Les deux propositions portaient l’une sur la politique écologique de la ville, et l’autre sur la création d’un billet de transport unique valable pour toutes les commodités.
[11] Le recours à l’endettement des collectivités locales est contraint. Celles-ci doivent impérativement présenter des budgets à l’équilibre. Si elles peuvent emprunter, l’emprunt ne peut être affecté qu’aux investissements, et en aucun cas aux dépenses de fonctionnement.
[13] Mission « flash » sur la démocratie locale et la participation citoyenne, Émilie Chalas et Hervé Saulignac, http://www2.assemblee-nationale.fr/content/download/75572/775508/version/1/file/Communication+MF+D%C3%A9mocratie+Locale.pdf
