Le gouvernement est actuellement en pleine négociation avec la Commission européenne afin de trouver un compromis d’ici la fin de l’année au sujet de l’épineux dossier de la refonte de la régulation du nucléaire historique et de l’ouverture à la concurrence des concessions hydrauliques. Ce qui est en jeu est tout simplement une scission d’EDF en trois entités distinctes dont la partie la plus rentable serait ouverte aux capitaux privés. Le démantèlement du groupe public, créé en 1946 par le ministre communiste Marcel Paul, marquerait un pas de plus dans l’accomplissement du projet libéral d’une nouvelle privatisation d’un bien commun de première nécessité : l’électricité.
Au début du mois d’octobre le monde d’avant s’est brusquement rappelé au bon souvenir du secteur de l’énergie. Terminées l’actualité dominée par l’épidémie mondiale et les priorités données à la gestion d’urgence du parc de production et à l’adaptation d’une consommation d’électricité en baisse et imprévisible : désormais le plan Hercule revient sur le devant de la scène, et le moins que l’on puisse dire c’est que son passage devrait être éclair car « Paris et Bruxelles se donnent deux mois pour trancher l’avenir d’EDF »[1]. L’enjeu est éminemment stratégique et le pouvoir en place le sait, il apparaît ainsi clairement que le gouvernement souhaite faire aboutir les négociations au plus vite pour qu’un maximum de démarches soient engagées avant la présidentielle de 2022 et qu’aucun retour en arrière ne soit rendu possible.
Le plan Hercule : quelle origine ?
La genèse d’Hercule remonte à une directive européenne de 1996[2] transposée dans le droit français en février 2000 par une loi[3] qui introduit une séparation des activités de production, de transport, de distribution et de fourniture[4] d’électricité ainsi que l’ouverture à la concurrence de la production et de la fourniture. L’objectif affiché par les institutions européennes est de créer un marché intérieur de l’énergie, dont la pierre angulaire est l’achèvement d’un « marché de l’électricité concurrentiel et compétitif ». Le raisonnement est ici tout ce qu’il y a de plus classique en matière de libéralisme économique : l’ouverture à la concurrence de la fourniture d’électricité permettra à coup sûr de proposer de l’électricité moins chère aux consommateurs, de stimuler l’innovation commerciale via de nouvelles offres de marché et d’améliorer la qualité de service.
Or, EDF était il y a encore vingt ans l’acteur unique sur tout le territoire français, en situation de monopole sur l’ensemble de la chaîne de l’électricité, et reste aujourd’hui encore une entreprise du monde de l’énergie à part puisqu’il s’agit du deuxième producteur mondial d’électricité[5] aux commandes de la majorité de la production française qui agit comme un véritable château d’eau européen[6]. Les filiales d’EDF, RTE et Enedis[7], assurent en outre le transport et la distribution de l’électricité sur la quasi-intégralité du territoire[8]. D’autre part, il ne faut pas oublier qu’EDF appartient encore à 83,68 % à l’État[9] et que cette dernière caractéristique n’est certainement pas non plus du goût des institutions européennes. Enfin, en ce qui concerne la fourniture d’électricité, l’entreprise détient toujours un portefeuille de plus de 24 millions de clients en 2020[10] et ce, malgré la politique qui a été mise en place depuis une dizaine d’années.
En effet, pour permettre aux acteurs privés d’investir le secteur de la fourniture d’électricité face au géant public EDF, il a fallu créer les conditions permettant l’émergence d’offres de marché plus attractives que celles proposées par le service commercial d’EDF qui bénéficiait directement de la production massive d’électricité bon marché, bas-carbone et pilotable issue des parcs nucléaire et hydraulique exploités par le groupe. Afin de casser ce monopole public, le gouvernement Fillon a ainsi mis en place le mécanisme de l’Accès régulé au nucléaire historique (ARENH) en 2010[11]. Depuis mi-2011, ce mécanisme permet aux concurrents d’EDF d’acheter à prix coûtant[12] un volume de 100 TWh d’électricité nucléaire, soit environ 25 % de la production nucléaire du groupe, ceci jusqu’en 2025. Dès lors, les fournisseurs alternatifs disposent d’une option gratuite qu’ils peuvent activer si les prix du marché de l’électricité évoluent à la hausse et dépassent ce montant[13], ce qui s’est passé en 2019 où EDF a été contraint de vendre 100 TWh à 42 €/MWh plutôt qu’au prix de marché. C’est donc bien en partie grâce à l’ARENH que les concurrents d’EDF sont en mesure de proposer des tarifs inférieurs au Tarif réglementé de vente (TRV). Le bilan de l’ARENH est ainsi sans appel pour EDF qui perd plus de 150 000 clients par mois.
La date de la fin de ce mécanisme approchant, et face à l’opposition qu’il suscite (même de la part du PDG d’EDF Jean-Bernard Lévy, reconduit par Emmanuel Macron en 2019[14]), le gouvernement a décidé d’élaborer les contours d’un nouveau dispositif permettant à la fois de véritablement couvrir l’ensemble des coûts en hausse du nucléaire ainsi que de permettre aux autres fournisseurs de continuer de gagner des parts de marché[15]. L’option actuellement sur la table des négociations avec la Commission européenne est ainsi de permettre à l’ensemble des fournisseurs d’accéder à 100 % de la production nucléaire d’EDF (historique et nouveau nucléaire) à un prix de vente régulé par les pouvoirs publics. Pour cela, l’activité de production nucléaire du groupe serait regroupé dans une société totalement publique nommée « EDF Bleu », tandis que la division commerciale serait séparée et placée dans une autre société partiellement publique appelée « EDF Vert » : c’est ce projet de scission qui porte le nom de « plan Hercule ».
Les trois couleurs d’Hercule
Le plan Hercule vise donc, d’une part, à créer un EDF Bleu entièrement contrôlé par l’État qui aurait la main sur l’ensemble du parc nucléaire[16] et, d’autre part, un EDF Vert qui regrouperait les activités se trouvant dans un secteur concurrentiel. Une fois réalisée cette première ébauche de scission du groupe EDF, plusieurs détails importants restent néanmoins à régler.
En premier lieu, aux côtés de la fourniture d’électricité, EDF Vert réunira plusieurs filiales évoluant d’ores et déjà dans un secteur concurrentiel comme les nouvelles énergies renouvelables (EDF Renouvelables) ou les services d’efficacité énergétique (Dalkia). En conséquence, il paraît donc logique aux yeux du gouvernement de se désengager de ces filiales et de laisser pleinement jouer le libre marché sans qu’un acteur soit accusé de concurrence déloyale car détenu par l’État ; sans compter qu’une partie du montant ainsi dégagé pourrait ainsi servir aux investissements nécessaires d’EDF Bleu (grand carénage, nouveau nucléaire, traitement des déchets…). C’est pour cela que le capital d’EDF Vert pourrait être ouvert à des investisseurs privés à hauteur de 35 %.
Ensuite, les réseaux électriques constituant un monopole naturel (on entend par là qu’il serait absurde de construire deux lignes électriques parallèles appartenant à deux entreprises différentes), il serait donc logique de placer RTE et Enedis dans EDF Bleu afin que l’ensemble des coûts fixes élevés et des investissements croissants soient pris en charge par l’État. Or, ce qui est envisagé serait plutôt de placer Enedis dans EDF Vert. En effet, dans le but de garantir la venue d’investisseurs dans EDF Vert tout en permettant à l’État de tirer un maximum de bénéfices de la vente de ses actions, il est nécessaire de rendre cette nouvelle entité attractive en promettant de juteux bénéfices. En effet, RTE et Enedis ont tous deux la grande majorité de leurs revenus garantis par ce que l’on appelle le TURPE (le Tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité, dont le montant est fixé par la Commission de régulation de l’énergie) qui représente environ un tiers de la composante d’une facture d’électricité. Enedis a ainsi versé en moyenne 500 millions d’euros de dividendes à la maison mère EDF entre 2012 et 2015, pour des bénéfices de plus de 600 millions d’euros[17]. Ces bénéfices garantis viendraient considérablement consolider le lot déjà constitué d’EDF commerce, EDF Renouvelables et Dalkia[18].
Enfin, il reste la question du parc de production fossile et des centrales hydrauliques. La fermeture annoncée des centrales charbon ainsi que l’augmentation des difficultés à assurer la viabilité économique des centrales à gaz et au fioul face à une montée en puissance d’énergies renouvelables à coût marginal nul[19] placent ces actifs logiquement entre les mains de l’Etat dans EDF Bleu. Quant aux barrages, Bruxelles somme depuis plusieurs années le gouvernement français d’ouvrir les concessions hydroélectriques à la concurrence via une procédure d’appels d’offres (la France est sous le coup de plusieurs mises en demeure de la part de la Commission européenne, dont la dernière date de mars 2019)[20]. Or, pour de multiples raisons (gestion de l’eau, sûreté, rôle d’équilibre dans le système électrique, emplois, etc.) il est impératif que ces actifs stratégiques que constituent les barrages ne soient pas exploités par des acteurs privés[21]. L’ensemble de la classe politique y compris le gouvernement actuel semble avoir saisi l’enjeu, et la voie de sortie qui est privilégiée par le gouvernement est de placer le parc hydraulique dans EDF Bleu afin que l’État français soit à la fois le propriétaire et l’exploitant à 100 % des ouvrages, rendant la mise en concurrence caduque. Afin de préserver toute la production d’EDF des lois du marché (sauf l’éolien et le solaire), le ministère de la Transition écologique et le ministère de l’Économie soutiennent auprès de Bruxelles qu’EDF Bleu soit placé sous le statut spécifique de Service d’intérêt économique général (SIEG), correspondant à une conception européenne des services publics[22].
Cependant, la Commission européenne pousse pour que les barrages ne soient pas directement intégrés dans EDF Bleu mais placés dans une nouvelle filiale indépendante : EDF Azur[23]. En effet elle souhaite que le nouveau soutien accordé au nucléaire ne profite en aucune manière aux autres entités du groupe Azur et Vert qui sont des activités de marché, car « le fait qu’Azur soit une filiale de Bleu lui permettrait d’accéder à des financements à des taux plus bas liés à la stabilité du nucléaire régulé et donc de ce fait Azur ne serait pas à égalité avec ses concurrents (principalement la CNR et la SHEM NDLR) ». Ainsi, « la position de la Commission européenne consiste à privilégier une holding sans rôle opérationnel ni contrôle sur ses filiales et une indépendance entre celles-ci », ce qui permettra de casser un peu plus le monopole d’EDF sur la production.
La réorganisation d’EDF telle qu’envisagée dans le plan Hercule
S’unir contre Hercule, ou comment défendre l’électricité en tant que bien commun
Il est nécessaire de garder en tête que le mécanisme actuel de l’ARENH ne convient ni à EDF ni à ses concurrents ce qui donne le sentiment que la France est en quelque sorte depuis dix ans au milieu d’un gué avec, d’un côté, un seul acteur public maîtrisant toute la chaîne de l’électricité et qui a fait ses preuves depuis bientôt un siècle et, de l’autre côté, une ouverture à la concurrence complète porteuse d’une promesse théorique d’augmentation du pouvoir d’achat. Avec le plan Hercule, c’est bien cette dernière option qui est choisie par Emmanuel Macron. Le but du gouvernement est ainsi de finir de créer les conditions propices à la concurrence dans le secteur de l’électricité via la mise à disposition totale des productions nucléaire et hydraulique française sur le marché européen.
En effet, dans une logique d’ouverture complète de l’activité de fourniture à la concurrence, il est nécessaire que tous les acteurs puissent avoir accès à la totalité de l’électricité nucléaire (non plus uniquement 25 % de la production) et hydraulique puisque cela leur permettra d’optimiser pleinement leurs opérations d’achat et de vente de MWh sur le marché et ainsi de proposer des prix attractifs aux consommateurs. Avec la mise en place du plan Hercule, le gouvernement viendrait au moins clarifier cette position et théoriquement rendre pleinement possible une concurrence libre et non faussée dans le milieu de la fourniture d’électricité.
Mais le plan Hercule est le résultat, une fois de plus, de l’application aveugle du dogme libéral selon lequel la mise en concurrence permet d’optimiser les coûts, de stimuler l’innovation et d’augmenter la qualité de service dans tous les secteurs. Car le cœur du problème est là : pourquoi choisir d’ouvrir un secteur à la concurrence ? Quels sont les éléments scientifiques, les études, qui permettent d’affirmer que le marché ferait nécessairement mieux et moins cher qu’une gestion publique qui ne recherche pas le profit ? Quelles sont les conséquences économiques, sociales et environnementales d’une mise en concurrence ? En outre, en ce qui concerne spécifiquement l’électricité : a-t-on étudié les conséquences de l’ouverture à la concurrence sur le prix de l’électricité ? Est-ce qu’une multitude d’acteurs privés est capable de prévoir les besoins du système électrique sur le long terme[24] ? La multiplication d’acteurs et par conséquent l’augmentation d’intermédiaires et de marges est-elle sans risque et garantit-elle le moindre coût ? En quoi le système d’un seul acteur intégré ayant prouvé depuis des décennies sa capacité à assurer sa mission de service public devrait-il être totalement remis en cause ? Face au manque d’éléments concrets prouvant les bienfaits d’une libéralisation du secteur de l’énergie, une interrogation légitime subsiste : le découpage d’EDF n’aurait-il pour but que de privatiser les profits et de socialiser les pertes ?
De plus, le cas d’école de ce qui est arrivé à Gaz de France, anciennement public puis fusionné avec Suez pour devenir Engie et bientôt entièrement privatisé[25], est encore suffisamment récent pour que l’on puisse légitimement s’interroger sur la volonté de l’État de garder sur le long terme ses 65 % de participation dans EDF Vert. En outre, en ce qui concerne spécifiquement RTE et Enedis, les réseaux étant des monopoles naturels, l’ouverture à la concurrence n’a pour l’heure pas vocation à s’appliquer au transport et à la distribution d’électricité[26], mais pour combien de temps encore[27] ? Un acteur privé soucieux d’augmenter ses profits aurait d’ailleurs tout intérêt à diminuer le coût salarial et les dépenses en exploitation et maintenance du réseau d’Enedis, avec nécessairement des risques psycho-sociaux et une perte de qualité du service pour les usagers[28]. Les risques directs et indirects que pourraient constituer l’achèvement de ce projet Hercule sont donc nombreux : fragmentation et multiplication des intermédiaires, perte de contrôle public dans un contexte de transition énergétique nécessaire, impact éventuel sur l’emploi, sur la capacité de maintenance, sur les spécialisations, sur les prix, etc.
Enfin, bien que l’on puisse croire que seule la Commission européenne est à l’origine de la privatisation progressive de l’électricité et imposerait ses conditions à l’État français, il ne faut cependant pas se tromper de cible car cela a bien lieu avec l’assentiment des gouvernements français successifs qui adhèrent à cette idéologie libérale : loi du 10 février 2000 votée sous le gouvernement de Lionel Jospin, loi Nome en 2010 (« Nouvelle organisation du marché de l’électricité »), sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, vente d’une partie de RTE au privé en 2016 sous François Hollande et enfin refonte de l’ARENH et plan Hercule sous Emmanuel Macron.
Il est nécessaire d’avoir un véritable débat sur les secteurs dont il faut savoir garantir la dimension fondamentale de service public et de maîtrise des profits que cela implique. Il est d’abord primordial de consacrer l’accès à l’énergie, et à l’électricité en particulier, comme un service essentiel puis de réaffirmer le besoin de garder la maîtrise, et à long terme, des tenants de la transition énergétique.
[1]Les Echos, « Paris et Bruxelles se donnent deux mois pour trancher l’avenir d’EDF », 8 octobre 2020
[2]Directive 96/92/CE du parlement européen et du conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité
[3]Loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité
[4]La fourniture d’électricité désigne les activités commerciales de vente de détail d’électricité : achat et vente de MWh sur les marchés pour garantir un approvisionnement au meilleur prix à un portefeuille de clients.
[5]Capital, « EDF n’est plus le n°1 mondial de l’électricité ! », 28 août 2017
[6]En 2019, le solde est de 55,3 TWh (84 TWh exportés, été comme hiver, et 28,3 TWh importés), ce qui fait de la France le premier exportateur européen. Les exportations d’électricité permettent de générer 2 Md€ d’excédents commerciaux. Datalab, « Bilan énergétique de la France pour 2019 », mars 2020
[7]RTE a été créé en 2000, transformé en Société Anonyme en 2005, et est détenu encore à 50,1 % par EDF, tandis qu’Enedis (Ex-ERDF) a été créé en 2008 et est une filiale à 100 % d’EDF.
[8]Exceptions faites de certaines collectivités comme Strasbourg ou Grenoble qui ont leur propre Entreprise locale de distribution (ELD), en charge de gérer environ 5 % de l’ensemble du réseau de distribution français.
[9]Avec la récente levée de dette réalisée mi-septembre, la participation de l’Etat au capital du groupe public risquerait bientôt de descendre à 81 %. Les Echos, « EDF : l’augmentation de capital qui ne dit pas son nom », 14 septembre 2020
[10]23 372 000 sites résidentiels au tarif réglementé et 827 000 en offre de marché, soit une part de marché de 73,1 %. CRE, « Observatoire des marchés de détail, deuxième trimestre 2020 », données au 30 juin 2020.
[11]Loi du 7 décembre 2010 relative à la « Nouvelle organisation du marché de l’électricité », dite loi Nome
[12]Le montant a été fixé à 42 €/MWh et n’a pas été réévalué depuis bientôt 10 ans, pas même pour tenir compte de l’inflation. A noter que le véritable coût du nucléaire fait l’objet d’âpres discussions, le dernier épisode en date est un rapport de la Commission de Régulation de l’Énergie qui a fuité en septembre 2020 et qui évoque un coût de 48 €/MWh contre 53 €/MWh.
[13]Pour plus de détails, voir « Accès régulé à l’énergie nucléaire : de l’ARENH à l’AREN », Connaissance des énergies, décembre 2019
[14]Les Échos, « Réorganisation d’EDF : Jean-Bernard Lévy fustige le dispositif Arenh », mai 2019
[15]Pour plus de détails, voir « Réforme de l’ARENH, « force majeure » et « corridor » », Connaissance des énergies, septembre 2020. Une consultation publique portant sur la nouvelle régulation du nucléaire existant a été menée entre janvier et mars 2020.
[16]EDF Bleu contiendrait aussi l’ensemble du parc hydraulique.
[17]« Enedis, la pompe à finance d’EDF », Alternatives Economiques, janvier 2018
[18]Il est cependant probable que la CRE se montre moins conciliante lors des négociations sur les prochains montants du TURPE distribution si Enedis bascule dans le privé.
[19]Le maintien en activité des centrales au gaz et au fioul reste cependant nécessaire pour les prochaines années afin d’assurer l’approvisionnement lors d’épisodes de forte demande couplée à une faible production éolienne et solaire. Seul l’Etat est en capacité d’accepter des coûts fixes élevés pour un nombre d’heures d’utilisation dans l’année en forte baisse.
[20]Cela ne concerne pas seulement EDF mais aussi la SHEM qui produit 3 % de l’hydroélectricité française. La CNR (14 % de l’hydroélectricité) a vu ses concessions récemment prolongées et n’est pas concernée. Ces deux entreprises appartiennent déjà à un acteur privé : Engie. Pour plus de détails, voir « Une filiale d’Engie dénonce la mainmise d’EDF sur les concessions hydroélectriques », Les Échos, octobre 2020
[21]Pour prolonger, voir notamment le rapport d’information déposé par la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale sur l’hydroélectricité, présenté par les députés Marie-Noëlle Battistel et Éric Strauman (octobre 2013).
[22]Pour plus d’informations voir sur touteleurope.eu « Les services d’intérêt économique général (SIEG) », juillet 2018
[23]Rapport de la Direction générale de la concurrence du 6 mai 2020 accessible sur Reporterre (« Le projet fou de Bruxelles pour démanteler EDF », octobre 2020).
[24]On pourrait largement en douter. En témoigne la difficulté pour les pays européens de trouver un moyen efficace pour garder en activité des centrales nécessaires aux périodes de tension qui ne peuvent pas se rémunérer directement sur le marché (marché de capacité en France). Un autre exemple est la volonté de la Commission européenne de vouloir faire baisser les coûts à tout prix via des appels d’offres technologiquement neutres qui, remportés par le solaire à 100 %, n’optimisent pas du tout le déploiement et le foisonnement des ENR.
[25]L’Etat ne possède plus que 23,64 % du groupe et s’est laissé la possibilité de diminuer encore sa participation dans la loi PACTE promulguée en 2019
[26]En théorie la concurrence se pratique déjà sur le segment de la distribution d’électricité, ENEDIS étant sous contrats de concession avec les municipalités. Cependant ENEDIS est l’unique acteur se présentant au renouvellement de ceux-ci, les ELD n’ayant pas le droit de se porter candidat aux appels d’offres.
[27]L’Allemagne possède par exemple 4 opérateurs de transport (TSO)
[28]A noter également que chez RTE la suppression de 5 centres de dispatching sur les 8 existants est envisagée.
