Telle qu’elle fut menée en France, la décentralisation a tendu à mettre de plus en plus en danger la République. Multipliant les exceptions, elle a calqué les structures administratives sur les revendications catégorielles, voire identitaires. Elle n’a pas pour autant favorisé la démocratie. Devenue illisible, elle est demeurée affaire d’élus et, d’élection en élection, une part croissante des citoyens s’en est détournée pour se réfugier dans l’abstention. Diluant les responsabilités entre au minimum cinq niveaux d’action publique, elle a affaibli notre capacité collective à conduire de grands projets, à aménager le territoire et à assurer l’égalité des citoyens devant la loi. Cette note se propose de remettre sur le métier la toile d’une décentralisation dysfonctionnelle dès le départ pour en reposer la superstructure sur des fondations démocratiques et républicaines.
Introduction
Avec l’irruption brutale de la crise causée par la pandémie du virus Covid-19 dans la vie de sociétés qui, imprudemment, croyaient trop souvent en avoir fini avec le tragique, la vieille machine administrative centralisée française, montre à nouveau son visage séculaire. Quels qu’aient pu être les retards, les imprévoyances et les erreurs du Gouvernement dans la réponse à la crise, qui semblent majeurs et dont il faudra évaluer attentivement l’ampleur une fois la crise passée, force est de constater que la machine de l’État fait face, mieux qu’ailleurs, aux urgences du moment. Alors que le gouvernement espagnol et celui de la communauté autonome de Catalogne se déchirent sur leurs responsabilités, que les États-Unis réagissent par morceaux et en désordre conformément à leur nature fédérale, que la fermeture des établissements scolaires en Allemagne dépend de la décision de chaque land, l’État à la française montre sa vertu. Les agences régionales de santé, administration déconcentrée de l’État, sont à pied d’œuvre pour accroître les capacités de réanimation des hôpitaux et transférer les malades des zones les plus touchées vers celles encore relativement épargnées. Le maillage préfectoral, relayé par les communes, organise aussi bien que possible la continuité des activités vitales, suivant les instructions des ministères concernés. En temps de crise, la centralisation tant décriée réapparaît pour ce qu’elle est, un gage d’efficacité administrative, de cohérence et de rapidité. Quant à la décentralisation, elle semble pour quelques semaines engloutie dans l’oubli par les impérieuses exigences du réel. Là où elle fut conduite, notamment en matière de stockage des masques, elle a montré toutes ses limites. Ainsi Marisol Touraine déclare-t-elle dans Le Figaro du 23 mars : « En 2013, il y a un avis du SGDN qui dit que chaque collectivité, entreprise ou établissement est responsable de ses stocks, car l’État ne peut pas tout stocker. C’est ce qu’ont fait la mairie de Paris, ou le ministère de la Santé pour les urgences. Ce n’est pas un changement de doctrine, c’est une décentralisation ». Si l’on peut s’étonner qu’un État moderne comme la France ne soit pas à même d’assurer le stockage de masques, il faut bien interroger les soubassements idéologiques conduisant à décentraliser cette décision… et en reconnaître le bilan catastrophique.
Telle qu’elle fut menée en France, la décentralisation a tendu à mettre de plus en plus en danger la République[1]. Multipliant les exceptions, elle a calqué les structures administratives sur les revendications catégorielles, voire identitaires. Elle n’a pas pour autant favorisé la démocratie. Devenue illisible, elle est demeurée affaire d’élus et, d’élection en élection, une part croissante des citoyens s’en est détournée pour se réfugier dans l’abstention. Diluant les responsabilités entre au minimum cinq niveaux d’action publique[2], elle a affaibli notre capacité collective à conduire de grands projets, à aménager le territoire et à assurer l’égalité des citoyens devant la loi. Cette note se propose de remettre sur le métier la toile d’une décentralisation dysfonctionnelle dès le départ pour en reposer la superstructure sur des fondations démocratiques et républicaines.
Construisant sur les fondations posées par l’arasement révolutionnaire de la marqueterie administrative archaïque léguée par l’Ancien régime et la création des départements, l’État centralisé et uniforme fut la clef de voûte de l’unité de la société française. La simplicité et l’efficacité redoutable de l’édifice donnèrent à la France une véritable « constitution administrative » qui devait survivre, moyennant de minimes évolutions, à toutes les vicissitudes de l’histoire politique agitée du pays entre 1800 et 1981. C’est grâce à cette armature solide que purent être conduits les grands efforts d’unification du pays avec la mise en œuvre de l’école obligatoire, le service militaire universel et la grande politique d’aménagement du territoire des années 1960 et 1970. Elle permit aussi à la France d’affronter victorieusement sa plus grande épreuve, la Grande Guerre, en mobilisant efficacement toutes les ressources de la nation.
En comparant l’article 3 de la loi du 28 pluviôse An VIII (17 février 1800)[3] avec les 136 articles et 188 pages de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, plus connue en tant que loi « NOTRe », établissant la dernière en date des grandes « réformes territoriales » qui ont rythmé l’actualité politique des dernières décennies depuis 1982, on est frappé par l’impression de confusion et d’enchevêtrement que donne désormais notre organisation administrative. À l’imposante façade néoclassique a succédé un patchwork disgracieux d’aspirations contradictoires, un édifice menaçant ruine, mais maintenu debout au jour le jour par des étais provisoires.
La décentralisation, soit le transfert de certaines compétences des administrations territoriales de l’État à des autorités locales élues, a représenté dans notre histoire institutionnelle une rupture d’une extraordinaire portée, dont on ne mesure en général pas l’importance et qui peut prétendre, avec la signature du traité de Maastricht, au titre de plus importante décision prise par les dirigeants français depuis 1974. À en juger par la succession rapide des réformes, remplaçant sans repos une cote mal taillée par une autre dans une large indifférence du public, force est de constater que la France n’a pas retrouvé, depuis 1982, un équilibre institutionnel dans lequel elle se reconnaît s’agissant de son organisation territoriale. Pourtant, alors que le bilan d’une transformation aussi brutale reste à établir, il suscite peu de débats intellectuels, et encore moins politiques. Tout se passe comme si le spectacle des défauts patents de l’organisation territoriale actuelle du pays ne suffisait pas à surmonter une convergence d’intérêts bien compris des partis politiques pour maintenir un système qui permet à chacun de se reposer sur un coussin de mandats locaux dont l’exercice neutralise la critique.
Il paraît donc indispensable d’établir sans timidité le bilan de ces quarante ans d’expérience administrative, à l’aune des principes et des intérêts qui ont servi de cadre à la décentralisation. On verra ainsi se dessiner les contours d’une véritable contre-révolution silencieuse dans l’ordre administratif, dont les citoyens payent quotidiennement le prix à travers l’impuissance et l’inefficacité des pouvoirs publics. Alors seulement sera-t-il possible d’esquisser les principes d’une remise en ordre de l’organisation territoriale de l’État et des collectivités, qui réponde enfin à la fois aux nécessités démocratiques et républicaines de l’action publique et à la culture politique particulière à la France.
Table des matières
I. L’échec de la décentralisation depuis les années 1980
A. Des objectifs mal posés
1) Une théorie de la décentralisation inefficace et peu démocratique
2) Une décentralisation construite par et pour les notables
B. Des principes dysfonctionnels
1) Une décentralisation bureaucratique plutôt que normative
2) La décentralisation normative impossible
II. Relever l’État territorial et retrouver la puissance d’agir publique
A. Revoir l’organisation de la décentralisation
1) Élaguer le mille-feuille territorial
2) Redéployer les compétences pour viser à la fois une plus grande proximité locale et une plus grande efficacité nationale
B. Restaurer la commune, seul véritable lieu démocratique au niveau local
1) Renforcer l’autonomie communale
2) Favoriser la démocratie communale
I. L’échec de la décentralisation depuis les années 1980
A. Des objectifs mal posés
1) Une théorie de la décentralisation inefficace et peu démocratique
Si la décentralisation ne peut se justifier pour des raisons d’efficacité administrative, elle ne peut s’envisager que comme un apport démocratique.
À première vue, on peine en effet à comprendre l’intérêt de la décentralisation dans un pays à l’unité suffisamment ancienne et profonde pour s’en passer. Sur le plan de l’efficacité administrative, de l’organisation bureaucratique des pouvoirs publics, une administration unique et centralisée, obéissant aux mêmes règles et où le centre contrôle l’action de la base, sera plus efficace que cent administrations départementales dirigées par des élus aux intérêts différents et non-coordonnées entre elles. Par ailleurs, contrairement à une confusion qu’opèrent souvent les laudateurs sans recul de la décentralisation, l’idée commune selon laquelle « les meilleures décisions sont prises près du terrain », invoquant le fantasme du technocrate parisien décidant l’ouverture d’une piscine dans le Var, est parfaitement neutre quant à la question du degré souhaitable de centralisation. Une administration parfaitement centralisée – c’est-à-dire dont la seule légitimité politique procède du pouvoir central qui l’organise et la contrôle, peut en effet laisser de très larges marges d’initiative à ses représentants locaux, à travers la déconcentration.
Le véritable débat technique quant à l’efficacité d’un système administratif devrait donc concerner non le degré de décentralisation, mais le degré de déconcentration idéal pour l’exercice de chaque compétence. Lorsqu’une politique publique a une dimension nationale – par exemple les infrastructures routières ou ferroviaires ou la formation professionnelle –, il est plus efficace de la confier à une administration centralisée unique. Pour autant, selon la réactivité nécessaire pour correctement remplir telle ou telle fonction, plus ou moins de marges d’initiative pourront être laissées aux échelons de proximité de l’administration, dans le cadre défini par le sommet. Sur le plan strictement économique, certaines études empiriques ont cherché, malgré la grande difficulté de la tâche, à isoler l’impact de la décentralisation, notamment l’autonomie fiscale sur la croissance et les inégalités. Les résultats ne sont pas concluants. Au mieux, la littérature économique met en évidence des effets positifs limités[4] – et uniquement dans le cas où il est consenti l’autonomie fiscale aux collectivités[5] – au pire des effets négatifs, notamment quant à la décentralisation des dépenses[6]. Les études empiriques tendent par ailleurs clairement à établir un lien de causalité entre décentralisation fiscale et accroissement des inégalités[7]. L’apport de la décentralisation, s’il existe, n’est donc pas de nature technique.
Le doyen Hauriou résumait déjà très clairement le problème en ces termes : « S’il ne s’agissait que du point de vue administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais un pays n’a pas seulement besoin d’une bonne administration, il a aussi besoin de liberté politique »[8]. La supériorité technique de la centralisation n’emporte pas qu’elle soit politiquement acceptable par les populations concernées. Si une identité locale forte existe, la demande sera vive pour permettre que la subdivision administrative concernée puisse se doter de ses propres règles indépendamment du niveau central dans tel ou tel domaine. Le coût d’efficacité inévitable sera alors accepté comme le prix à payer pour que les citoyens aient leur mot à dire sur certaines des affaires locales à l’échelle qui correspond le mieux à leur sentiment d’appartenance. Or dans un pays comme la France, tout au contraire des États-Unis par exemple, le puissant sentiment d’unité nationale conjugué à l’attachement à l’égalité devant la loi rendent les citoyens particulièrement tolérants à la centralisation. Si « la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège soit qu’elle punisse »[9] sur tout le territoire de la République, alors la place laissée aux « libertés locales » est nécessairement limitée. Il en est allé ainsi dans notre pays, sans, d’ailleurs, susciter beaucoup de débats, jusqu’à la présidence de François Mitterrand. Seules font exception à ce relatif consensus les revendications régionalistes périphériques (Corse, Bretagne, Pays basque, Alsace) qui n’ont jamais cessé, et dont la décentralisation semble bien avoir aujourd’hui, non sans danger, favorisé l’essor[10].
Au surplus, l’apport démocratique de la décentralisation, même en théorie, est pour le moins discutable. En France, elle a conduit à asphyxier la commune et le maire, seul véritable lieu démocratique au niveau local, notamment en rendant dépendants leurs projets des subventions d’élus départementaux et régionaux à la légitimité démocratique moins assurée que la sienne et plus partiaux que les représentants de l’État. Dans le grand jeu de la décentralisation, la commune fut la grande perdante alors que la Région, dont l’éloignement par rapport au citoyen n’apporte guère de valeur ajoutée, est sans aucun doute la gagnante. Par ailleurs, la décentralisation conduit à affaiblir l’État qui constitue l’instrument, légitime et bien identifié, particulièrement en France, par lequel le peuple peut agir sur son destin. Le choix démocratique par excellence que constitue dans notre pays l’élection présentielle risque ainsi d’être vidé partiellement de sa substance, l’impuissance subséquente du gouvernement nourrissant ensuite la crise démocratique. C’est bien d’ailleurs le spectacle que nous offrent les États-Unis, où l’élection d’un démocrate au programme économique radical, qui semble possible en 2020, aurait probablement des conséquences concrètes limitées, confronté qu’il serait aux contre-pouvoirs des États. Est-ce réellement là le modèle que l’on se propose d’imiter ?
2) Une décentralisation construite par et pour les notables
Ni apport démocratique ni contribution à l’efficacité administrative, la décentralisation telle qu’elle a été construite depuis les années 1980 le fut par et pour le personnel politique. La genèse de la décentralisation, dans un pays où le centralisme administratif, quasiment incontesté entre 1884 et 1960, semblait entré dans les mœurs, mérite d’être contée. Si la gauche fut à l’origine des premières lois de décentralisation, cela n’allait pas de soi au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Marquée par l’héritage jacobin, la Section française de l’internationale ouvrière (SFIO) ne s’est jamais distinguée par ses tendances décentralisatrices et l’absence quasi-complète de débat sur le sujet marquait alors l’assimilation évidente pour les dirigeants politiques de gauche entre centralisation administrative et tradition républicaine française. C’est cependant dans les années 1960 que la thématique va apparaître dans ce qui deviendra la « deuxième gauche », autour du Parti socialiste unifié (PSU) et de Michel Rocard, se faisant l’écho des thèmes néo-régionalistes à la mode après-guerre et dont on trouve déjà des traces chez Pierre Mendès-France ou Vincent Auriol. Michel Rocard, cherchant à rompre avec la tradition jacobine du socialisme français, publie en 1966 un manifeste au titre éloquent : Décoloniser la province. Dans la lignée d’une contestation grandissante, dans ces années 1960, de la verticalité de l’État, la décentralisation apparaît alors timidement dans le débat public, mais est très loin de constituer un thème majeur. Au moment de l’union de la gauche autour du programme commun en 1972, ni le nouveau Parti socialiste héritier de l’ex-SFIO ni, a fortiori, le Parti communiste n’ont fait de la décentralisation une revendication majeure. Son insertion dans le programme vise surtout à attirer les tenants du PSU et de la deuxième gauche.
En fin de compte, la victoire de François Mitterrand à l’élection présidentielle de 1981 conduit à une situation paradoxale. Alors que la décentralisation était très loin de constituer un élément déterminant pour l’électorat de gauche à l’élection présidentielle (loin derrière les nationalisations, la hausse des salaires ou la retraite à 60 ans), elle constituera finalement, après l’abandon en 1983 par le PS de son projet socialiste, le legs majeur et durable des deux premières années de la présidence de François Mitterrand. Le succès politique de l’entreprise, en réalité, n’est pas étonnant. Derrière les grandes idées autogestionnaires et localistes de la deuxième gauche, se profilent en effet rapidement les intérêts très concrets des notables et des élus, bien loin du girondinisme historique d’un Tocqueville, très attaché pour sa part à nourrir la solidité des institutions nationales à la source des libertés locales. Le système traditionnel assurait en effet à l’État, à travers le préfet, un contrôle strict de l’action des élus, à la fois par le contrôle a priori sur les actes des maires et par son rôle de président du conseil général disposant seul de l’autorité pour exécuter ses délibérations en transmettant les consignes à l’administration départementale de l’État. La marge de manœuvre des élus départementaux pour déterminer des politiques locales divergentes, mais aussi pour jouer la carte clientéliste, était donc limitée. À travers la fameuse citation du président Mitterrand, à la logique quelque peu contournée, « la France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire ; elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire » transparaît, en réalité, la grande frustration des élus locaux de la gauche socialiste face à des autorités étatiques déconcentrées perçues comme enserrant toute initiative dans le corset étroit de la volonté du gouvernement central. Avec le vote des lois de décentralisation en 1982, dans une relative indifférence de la population, ce sont donc les élus locaux qui y trouvent avant tout leur compte avec la levée de l’encombrante tutelle de l’autorité centrale. Confier la réforme au ministre de l’Intérieur Gaston Defferre, grand baron local et maire de Marseille depuis trente ans, annonçait d’ailleurs la couleur d’un changement aux allures de revanche.
Cette « révolte des élus » est aisément perceptible dans le ralliement rapide de la droite à la décentralisation. Alors que le RPR s’y était vivement opposé en 1982, d’abord par réflexe gaulliste[11], les conséquences de la création des conseils régionaux et leur élection au suffrage universel en 1986 changent la donne. Très impopulaire, le Parti socialiste est balayé et la droite se retrouve à la tête de la quasi-totalité des nouvelles régions. Les dirigeants politiques de droite comprennent alors tout l’avantage politique qu’offre le nouveau système. L’exercice du pouvoir au niveau national ayant tendance à rendre le parti qui l’exerce impopulaire, l’opposition peut alors espérer se saisir d’importantes positions au niveau local permettant de préparer la reconquête du pouvoir national et d’assurer des positions aux siens. Le consensus décentralisateur, quasi-total dans la classe politique française depuis la fin des années 1980 alors même que le bilan des réformes entreprises est pour le moins contrasté, trouve ainsi sa source dans l’intérêt bien compris des partis.
B. Des principes dysfonctionnels
Dès 1982, les partisans des lois de décentralisation se sont heurtés à un obstacle majeur déjà évoqué : la passion de l’égalité des Français, et tout particulièrement l’attachement à l’égalité devant la loi. Une décentralisation rationnelle politiquement aurait dû logiquement se traduire par le transfert à des autorités locales élues du pouvoir de fixer les règles – de niveau réglementaire, voire législatif – dans certains domaines. Cependant, les Français étaient – et sont encore – très attachés à l’égalité devant le service public. Un récent sondage IFOP réalisé en décembre de 2019 pour le think tank L’Aurore et publié dans la gazette des communes révélait ainsi que 70 % des Français jugent « qu’il convient de se montrer intransigeant sur l’égalité entre les Français, même si cela conduit à̀ limiter les prérogatives des collectivités » tandis que 69 % considèrent que « laisser les collectivités adapter la loi est une mauvaise idée ».
Les citoyens n’auraient donc pas facilement accepté que les chômeurs soient mieux indemnisés dans tel département que dans tel autre ou que les programmes scolaires varient d’une région à l’autre. De plus, le pouvoir normatif dans le domaine de la loi, tel que défini par l’article 38 de la constitution de 1958, est réservé au pouvoir législatif national (art. 24 de la constitution) tandis que seul le Premier ministre dispose d’un pouvoir réglementaire général (art. 21).
1) Une décentralisation bureaucratique plutôt que normative
Les lois de décentralisation ont en conséquence emprunté en France un chemin paradoxal et périlleux : les transferts de pouvoir ont très largement concerné non la définition des règles applicables, mais le contrôle des administrations chargées de les appliquer. Exemple particulièrement parlant de l’absurdité de cette logique, certaines allocations nationales telles que le revenu de solidarité active (RSA) et l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), dont le montant et les conditions d’attribution sont prévus par la loi, sont aujourd’hui financées par les départements. Ceux-ci, qui avaient vivement revendiqué ces compétences lors de la réforme de 2003 pour asseoir leur légitimité en prodiguant les aides sociales, se retrouvent aujourd’hui pris à leur propre piège : alors qu’il s’agit d’allocations de solidarité nationale sur lesquelles ils n’ont aucune prise, le coût de leur financement augmente régulièrement, menaçant leur équilibre budgétaire. Par ailleurs, les administrations d’État qui sont chargées de fixer les règles de ces allocations nationales n’ont pas les données pour évaluer leur impact. Ce sont les conseils départementaux qui en disposent et ne les communiquent pas, ou pas de façon exploitable. Il en va de même pour l’aide sociale à l’enfance (ASE) ou la formation professionnelle (compétence des régions).
Cette situation de décentralisation bureaucratique plutôt que normative saute aux yeux s’agissant des départements, mais vaut aussi dans une moindre mesure pour les régions. Elle a également été confirmée et amplifiée par la deuxième vague de décentralisation introduite en 2003, les services déconcentrés de l’État se trouvant véritablement laminés au profit des collectivités sans que celles-ci ne récupèrent réellement davantage de pouvoir normatif. En fait, la seule exception à cette tendance a concerné certains départements d’outre-mer et, surtout, les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, qui se sont vu reconnaître, notamment avec la révision constitutionnelle de 2003, d’importants pouvoirs normatifs. Toutefois, même pour le moment limité à l’outre-mer, la conformité de tels dispositifs avec le principe d’égalité et la logique intrinsèque du système républicain pose question. La volonté affichée par le gouvernement actuel d’étendre cette logique à l’ensemble du territoire de la République dans le cadre d’une « différentiation normative » par la réforme constitutionnelle envisagée est, plus encore, lourde de menaces et semble en contradiction avec les aspirations profondes des Français.
Dilution et dépérissement de l’action publique sur le terrain
Bien entendu, ce type de décentralisation constitue un non-sens administratif. Se voyant confier l’exécution de missions publiques importantes, en application de lois et règlements nationaux, mais avec très peu de marges d’adaptation réelles à la situation locale, les collectivités ont été condamnées à dégrader l’efficacité et la cohérence de l’action publique. D’une part, l’expertise pointue nécessaire en certains domaines et facile à maintenir à l’échelle étatique devient une gageure pour une centaine de départements. Ainsi dans les domaines de l’ingénierie des ponts et chaussées ou de l’agronomie, par exemple, la décentralisation a conduit à une dilution de l’expertise administrative de l’État qui reposait sur ses corps techniques d’ingénieurs dont la carrière se déroulait largement aux postes de direction des services déconcentrés. Dans les faits, cela a conduit à remplacer les corps techniques d’excellence de l’État par des entreprises privées, en délégation de service public, en AMO, en partenariats publics privés, etc. D’autre part, si assurer la cohérence des pratiques et la coordination entre les différentes branches territoriales d’une administration étatique est relativement aisé à travers la diffusion de circulaires par le niveau central et éventuellement les directives du préfet de région, il n’en est pas de même entre des autorités élues.
Avec la décentralisation, le risque est grand à la fois de voir émerger des stratégies concurrentielles entre les différentes régions au détriment d’un optimum national et de priver l’État de la capacité cruciale de concentrer fortement les ressources de toute la nation en un lieu précis pour la doter d’un pôle de rayonnement de niveau mondial dans tel ou tel domaine[12]. La décentralisation de l’organisation des administrations se traduit donc par un coût en termes d’efficacité administrative, d’autant plus que les synergies préexistantes lorsque toutes les fonctions relevaient des services de l’État se trouvent remises en cause, notamment en l’absence de blocs de compétences clairs comme c’est le cas en France. Ainsi en matière d’emploi par exemple, le véritable maquis administratif constitué par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) agissant pour l’État, les missions locales pour les régions et les maisons de l’emploi s’ajoutent à l’opérateur national Pôle emploi, ce qui rend très difficile la mise en œuvre d’une politique intégrée dans le cadre d’un système illisible pour l’usager. Dans le domaine des transports, également, tous les niveaux de collectivités interviennent selon les modes et/ou la distance parcourue, ce qui interdit toute planification nationale adaptée qui prenne en compte les reports modaux, pourtant indispensables à la conduite d’une véritable transition énergétique.
Clientélisme et déresponsabilisation politique
En France, l’organisation décentralisée a réalisé le tour de force de favoriser les effets de clientèles contraires à l’intérêt général, biais classique à ce genre de processus[13], sans pour autant instituer une responsabilité politique effective des élus. En effet, pour que cette responsabilité prenne corps, il est nécessaire que les électeurs puissent imputer à chacun ses succès et ses échecs et sachent donc quelle collectivité est chargée de telle ou telle compétence. Or il est aisé de constater que l’immense majorité des citoyens est perdue face à l’enchevêtrement des compétences, de surcroît constamment redistribuées à chaque réforme territoriale, comme le soulignait d’ailleurs le Président de la République lui-même dans son discours prononcé devant le congrès des maires de France le 19 novembre 2019[14].
À l’inverse des échelons à la légitimité forte tels que les communes et le gouvernement, pour lesquels les Français n’ont aucune difficulté à juger de la qualité de l’action menée et à sanctionner électoralement le cas échéant, les départements et les régions font figure de jungle bureaucratique incompréhensible pour les non-initiés. Il est probable que, si l’on sondait les Français à ce sujet, on découvrirait qu’ils ignorent majoritairement les principes mêmes de l’organisation décentralisée du pays et que beaucoup sont convaincus que les services départementaux sont encore sous l’autorité du préfet. À ceci s’ajoute enfin la confusion supplémentaire introduite par la pratique systématique du cofinancement pour quasiment tous les projets locaux. Il suffit d’assister à la cérémonie d’inauguration d’un gymnase, par exemple, pour constater que tous les échelons déconcentrés et décentralisés y ont pris part et revendiquent leur part du projet. Difficile dans ces conditions pour le citoyen d’évaluer la réussite où l’échec d’un exécutif local. Le sondage de décembre 2019 pour L’Aurore déjà cité indiquait ainsi que 70% des Français reconnaissent ainsi mal connaître les attributions de chaque niveau de collectivités. Ce chiffre paraît même faible au regard de l’enchevêtrement des compétences mis en lumière par le tableau officiel de répartition des compétences tenu par l’administration centrale chargée des collectivités territoriales[15].
Dans ce contexte, tous les effets pervers de la décentralisation, tels que le clientélisme[16] ou la concurrence entre les territoires, ne sont en rien contrebalancés par la responsabilisation des élus et la capacité pour les citoyens à décider localement des politiques conformes à leurs préférences. Lors des élections cantonales et régionales, ce sont souvent des personnes et des étiquettes politiques nationales qui s’affrontent, plus que des projets locaux. À ce titre, le traitement par les médias des élections locales – hors municipales – est révélateur. Ils en font en effet systématiquement un baromètre du rapport de force politique au niveau national, notamment du soutien au gouvernement, sans jamais s’interroger sur les conséquences prévisibles au niveau des régions et des départements concernés.
Des financements morcelés et illisibles
Sur le plan financier, si la hausse des dépenses des collectivités est d’abord liée au transfert des compétences de l’État, la forme prise par la décentralisation a fait des collectivités un « point de fuite de la dépense publique » en échouant à les responsabiliser sur leurs dépenses. Sur le plan économique, selon les économistes néoclassiques partisans de la concurrence fiscale[17], la logique de la décentralisation devrait en théorie consister à laisser les collectivités lever leurs propres ressources fiscales, afin qu’elles puissent répondre aux préférences locales en matière de service et de niveau d’impôts locaux et se trouvent récompensées ou pénalisées par le succès ou l’échec de leurs politiques d’attractivité et de développement économique. En réalité, dans un État-nation unitaire et égalitaire comme la France, l’idée que les territoires pauvres auront moins de services publics que les territoires riches apparaît inacceptable à la majorité, et l’autonomie fiscale – qui contribuerait à accroître les inégalités[18] – se heurte à l’égalité devant l’impôt. Dès lors, la décentralisation à la française s’est traduite par le transfert aux collectivités du produit d’impôts d’État sur lesquels elles n’ont pas le pouvoir de taux et qui, bien souvent, n’ont aucun rapport avec les compétences dont disposent ces collectivités ou avec les besoins spécifiques du territoire, par exemple dans certains outre-mer, où la croissance démographique entraîne des dépenses de fonctionnement et d’investissement supplémentaires pour les collectivités. Ce mouvement est allé de pair avec un dispositif de péréquation qui, non seulement échoue à compenser entièrement les inégalités financières entre collectivités créées par la décentralisation, mais constitue en fait la négation du principe même de la décentralisation puisqu’elle s’oppose frontalement à l’idée de responsabilité locale. Contraintes par la loi d’équilibrer leur budget de fonctionnement, les collectivités locales françaises sont donc souvent à la fois impécunieuses, en l’absence de règles encadrant la dérive de leurs dépenses de personnel, et à la merci de la baisse des dotations de l’État, moyen pour lui de contraindre la dépense locale. Ces dernières années, avec la contrainte budgétaire imposée depuis 2013, l’État et les collectivités se renvoient ainsi la responsabilité de la baisse des dotations et de la dégradation des services publics, le tout dans la plus grande illisibilité du point de vue des citoyens.
Des recettes dynamiques, en raison des impôts affectés et de la hausse des concours de l’État votés par le Parlement, n’ont pas suffi à empêcher la dérive des dépenses locales, notamment s’agissant des effectifs de la fonction publique territoriale dont la hausse, encouragée notamment par des incitations maladroites à l’intercommunalité, a très largement excédé le seul effet des transferts de compétences[19]. De surcroît, certains exécutifs de ces collectivités à la légitimité faible, conseils généraux et régionaux, dépensent sans compter pour justifier leur existence. Ainsi les directions de la communication ont vu leurs effectifs croître sans cesse et lancer à grands frais des campagnes de publicité à l’utilité contestable, par exemple destinées à valoriser l’action de la région, et qui soulignent en creux la faible légitimité démocratique de ces collectivités. Imagine-t-on l’État imprimer des affiches montrant un gendarme et un TGV avec le slogan « l’État agit pour vous » ? De la même manière, la multiplication des financements croisés dans les projets d’équipements collectifs (certains impliquent cinq niveaux de collectivités publiques) a parfois pour seul objectif de faire apparaître le logo de chacun sur le produit final. Au total, un peu moins de la moitié de la très considérable hausse de la dépense locale depuis 1982 a ainsi été estimée par la Cour des comptes, dans son rapport de 2013 consacré aux finances publiques locales, comme sans rapport avec les transferts de compétences[20].
La disparition problématique du lien entre la production de normes et leur application
La décentralisation a enfin un autre effet pervers, cette fois du côté de l’État, s’agissant de l’inflation normative. Celui-ci conserve l’essentiel du pouvoir normatif, mais, dans beaucoup de domaines, ce ne sont plus principalement ses administrations qui les appliquent. Les transferts de compétences ont donc fait disparaître une corde de rappel précieuse qui valait lorsque l’État allait être amené à appliquer directement les nouvelles normes, notamment en matière de construction des bâtiments. Aujourd’hui, la disparition de ce lien organique entre les administrations qui font les règles et celles qui les appliquent a tendance à laisser libre cours aux passions normatives, parfois jusqu’à l’absurde par exemple s’agissant de certaines normes d’accessibilité aux personnes handicapées ou en matière d’isolation thermique. Les dépenses des collectivités se trouvent ainsi accrues parfois de façon très considérable par le législateur sans que le coût induit lui soit visible.
Le constat d’échec global de la décentralisation est aujourd’hui de plus en plus difficile à dissimuler et les rapports s’accumulent – par exemple, pour les plus récents, en ce qui concerne le bilan du transfert aux régions des fonds européens ou l’état des ponts en France[21] – pour dénoncer l’absence de maîtrise du budget des collectivités et la difficulté croissante à faire aboutir les grands projets publics face à la multiplicité des parties prenantes. Ainsi le « bouclage » financier de grands projets tels que les lignes à grande vitesse par exemple, impliquant l’accord de multiples collectivités, ralentit l’exécution de ceux-ci et favorise ceux qui impliquent des collectivités riches et non nécessairement les plus utiles pour la collectivité nationale. Ces rapports mettent aussi en évidence des efforts d’investissement, en particulier de voirie (entretien des routes, etc.) plus importants dans les collectivités de grande taille ou au potentiel fiscal plus élevé, ce qui crée de fait des services publics à plusieurs vitesses. Depuis 2010 se sont donc succédé les réformes territoriales plus ou moins bien conçues, mais force est de constater qu’elles ont échoué à réduire la confusion générale de l’organisation administrative du pays, d’autant que, comme le souligne de longue date la Cour des comptes, l’évaluation des politiques publiques centralisées est très limitée, sinon absente[22]. En réalité, outre l’infinie complexité de la rationalisation a posteriori de la répartition des compétences, aucune collectivité n’étant enthousiaste à perdre ses pouvoirs[23], ces réformes étaient condamnées à échouer, car leur conception s’appuyait sur des prémisses fausses. Tout le discours public autour de ces réformes s’est en effet attaché à discuter des moyens de régler les problèmes de l’organisation administrative française sans envisager un instant que la décentralisation elle-même, étant donné notre culture politique et administrative, pourrait être non la solution, mais le problème.
Aujourd’hui, les impératifs budgétaires couplés à l’absence de toute remise en cause profonde d’un système vicié dans son principe ont en conséquence conduit au « pire des deux mondes », soit une contrainte financière imposée par l’État aux collectivités depuis 2014 par la baisse des dotations, souvent dénoncée par les élus comme une « recentralisation rampante ». Tout en faisant l’éloge du système décentralisé, l’État le prive ainsi des moyens de s’exercer effectivement et favorise des effets pervers tels que la baisse des investissements locaux – évaluée en 2019 par l’association des maires de France à 16 milliards d’euros par rapport à la mandature précédente[24] – beaucoup plus aisée que la maîtrise durable des dépenses de fonctionnement, mais avec des impacts considérables en matière d’aménagement du territoire.
La réduction du nombre de régions métropolitaines de 22 à 15 décidée par la loi NOTRe en 2016 illustre bien à quel point les réformes territoriales successives sont aujourd’hui conduites en dépit du bon sens en fonction de la dernière idée à la mode, sans aucune réflexion politique ni bureaucratique. Cédant aux sirènes du modèle allemand et de ses supposés « grands länder » – en réalité en moyenne déjà moins peuplés que les régions françaises avant la réforme – on a cru bon de regrouper les régions entre elles en annonçant réaliser ainsi des économies. En réalité, comme toute personne un tant soit peu familière des réorganisations administratives pouvait l’anticiper, la nécessité d’aligner par le haut les régimes indemnitaires des agents des collectivités fusionnés ainsi que les inévitables compensations attribuées aux villes « abandonnées » par les chefs-lieux de région ont conduit à une dérive des frais généraux évaluée par la Cour des comptes, à périmètre constant, à plus de 200 M€[25]. Au-delà, outre l’inefficacité bureaucratique inévitablement générée par la distance accrue entre les sièges des administrations locales des collectivités et de l’État, on peut s’interroger sur la logique à défendre la proximité de la prise de décision qui rendrait indispensable la décentralisation tout en créant des régions s’étendant, comme la Nouvelle-Aquitaine, sur près de 500 km du Nord au Sud.
2) La décentralisation normative impossible
Face à ce constat, faudrait-il repenser la décentralisation sur la base d’une décentralisation normative dans laquelle les collectivités seraient vraiment responsables des politiques publiques qu’elles mettent en œuvre ? En réalité, ce sont les mentalités collectives françaises, issues d’une histoire politique particulière, qui condamnent une telle décentralisation à l’échec. Dans un pays où l’État monarchique puis républicain a construit sa légitimité en s’érigeant en protecteur des intérêts du peuple contre les féodaux et les notables, les citoyens attendent naturellement du gouvernement et de l’État qu’ils soient comptables de leurs problèmes. Lors de la crise des « gilets jaunes », le 1er décembre 2018, c’est ainsi la préfecture du Puy-en-Velay qui est incendiée et non le siège du conseil départemental ou régional, signant paradoxalement, avec la colère face à ce qui est perçu comme un abandon, la croyance dans l’État comme principal instrument de la réponse aux crises auxquelles la société fait face. Comment, dans ces conditions, le gouvernement pourrait-il accepter de mettre en œuvre une décentralisation rationnelle, c’est-à-dire par laquelle l’État se retirerait totalement de pans entiers de l’action publique ? Alors que les ministres savent qu’ils peuvent être interpellés sur un sujet à l’Assemblée nationale ou lors d’un déplacement, quoi de plus naturel qu’ils veuillent conserver des moyens d’agir, à travers les administrations de l’État, sur ce type de problème ?
Les Français, au fond, veulent-il vraiment de la décentralisation ? L’interrogation est légitime tant les partis politiques, fortement intéressés à l’affaire, font volontairement la confusion avec la demande, bien réelle, de proximité exprimée par les citoyens. Le sondage de décembre 2019 pour L’Aurore donne quelques raisons d’en douter, révélant que 55 % des interrogés privilégient la lisibilité démocratique au détriment de la liberté d’organisation des collectivités tandis que seuls 32 % désirent plus de liberté d’organisation locale. L’absence d’identités locales réellement fortes au-delà de la commune en France – excepté dans quelques régions spécifiques – rend vaine toute tentative pour créer un véritable débat public au niveau local, car ce n’est pas à cette échelle que les citoyens projettent leur identité civique. Déjà mise en évidence par les taux de participation faibles aux élections cantonales et régionales, cette absence de sentiment d’appartenance a été spectaculairement illustrée lors de la réforme territoriale de 2015 par l’indifférence totale avec laquelle a été accueillie la fusion des régions, sauf en Alsace et en Bretagne. D’après un récent sondage, seuls 35 % des Français connaissent le nom du président de leur conseil régional[26] et on peut supposer qu’ils sont très peu nombreux à connaître celui des deux conseillers départementaux élus dans leur canton. Même dans les quelques régions où l’identité locale est la plus revendiquée, l’adhésion au renforcement des compétences locales demeure limitée – 56% seulement en Bretagne d’après le même sondage. Bien souvent, loin d’être d’abord issues d’un héritage immémorial, ces identités régionalistes sont de plus largement construites par les institutions régionales elles-mêmes à la recherche de légitimité[27]. L’imposition du régionalisme dans le débat public national est par ailleurs souvent liée au surinvestissement des militants régionalistes dans le domaine culturel, favorisée par les logiques de clientèles dans les partis politiques au niveau local, et ne correspond pas nécessairement aux aspirations de la majorité de la population locale[28].
Ces tentations identitaires, quoi qu’il en soit, ne sauraient justifier aucun statut particulier et moins encore une autonomie normative, incompatibles avec le cadre unitaire et égalitaire qui constitue un élément central de l’héritage républicain français. Cette fermeté du maintien du cadre juridique unitaire est d’ailleurs très majoritairement réclamée par les Français, à mille lieues des aspirations bruyantes des élus locaux à la différenciation normative. Ainsi, d’après le sondage de décembre 2019 pour L’Aurore, 65 % des Français sont aujourd’hui inquiets de la montée des régionalismes en France tandis que 72 % d’entre eux rejettent les revendications formulées par les autonomistes corses (co-officialité de la langue, statut du résident), et 63 % jugent qu’il faut se montrer ferme sur l’unité de la République et refuser tout statut particulier.
Attachement fort à l’égalité entre les territoires, notamment devant le service public qui nécessite un financement par péréquation nationale, forte demande vis-à-vis de l’action de l’État, large absence d’identités marquées au niveau départemental ou régional, tous ces traits du caractère national soulignent en réalité plus globalement l’inadaptation de la France à un fonctionnement fortement décentralisé. Les Français désirent d’abord avoir de bonnes écoles pour leurs enfants, des routes en bon état, des hôpitaux où ils sont bien soignés, et n’ont cure du niveau d’administration qui y pourvoit tant que la qualité du service public est au rendez-vous. Le récent sondage sur les attentes des Français vis-à-vis des services publics réalisés pour l’institut Paul Delouvrier et paru en décembre 2018 illustre bien à quel point les préoccupations fortes de nos concitoyens sur ce plan concernent leur efficacité, et non leur caractère décentralisé[29]. De même, la synthèse des questionnaires remplis dans le cadre du grand débat national révèle que seuls 35% des répondants étaient favorables à ce que l’État transfère de nouvelles missions aux collectivités locales, 35% y étant opposés et 30% ne s’exprimant pas sur le sujet[30]. L’absence de conviction tranchée des Français sur la question de la décentralisation contraste ainsi vivement avec le volontarisme affiché du gouvernement à la poursuivre. De manière encore plus évidente, le niveau très élevé de l’abstention aux élections régionales et cantonales – légèrement plus de 50% des inscrits lors des régionales et cantonales de 2015 – par opposition aux élections municipales et présidentielles[31], souligne l’indifférence et l’incompréhension actuelle des Français par rapport à ces collectivités qu’ils ne voient pas comme le lieu d’expression d’un choix politique local clair, dont ils puissent mesurer les conséquences. Au contraire, la décentralisation, en multipliant les niveaux de collectivités et en partageant l’exercice de nombreuses compétences conduit paradoxalement à affaiblir le pouvoir du maire, seul véritable relais de la démocratie locale en France, à la légitimité plébiscitée. Tous ces éléments convergent pour plaider en faveur d’un abandon de l’attachement dogmatique à une décentralisation de principe pour privilégier avant tout la démocratie municipale et l’impératif d’efficacité administrative et la proximité des services publics.
Car il ne faut pas confondre demande de proximité dans la décision et demande d’autonomie locale. Bien sûr, les citoyens souhaitent que les décisions locales soient adaptées au contexte dans une certaine mesure, mais cette prise en compte du terrain peut parfaitement être opérée par une administration déconcentrée de l’État, impartiale et compétente, pour peu qu’on lui en donne les moyens et que l’on prévoit des moyens de contrôle démocratique adéquats. Au fond, une bonne organisation territoriale devrait reposer sur quelques principes simples et de bon sens : responsabilisation politique et financière des autorités dépourvues de contrôle hiérarchique étatique, répartition lisible et simple des compétences maximisant les synergies ainsi que, dans la mesure du possible, unité d’action administrative sur un même territoire.
Or, à la lumière de ce qui précède, il apparaît clair qu’en France le système le plus susceptible de répondre à ces conditions tout en respectant les préférences culturelles égalitaires de nos concitoyens est en fait, sans surprise, un État centralisé et déconcentré accompagné d’un renforcement de la démocratie de proximité, notamment communale.
Pour rompre avec le cycle éternel des réformes territoriales brouillonnes et vouées à répéter les mêmes échecs, il est donc urgent de concevoir la forme que devrait prendre un effort de décentralisation de certaines compétences vers la commune et de recentralisation d’autres, à dessein de donner aux Français une administration locale efficace, impartiale et économe dont ils ont besoin et de redonner à l’État la capacité à conduire de grands projets et à assurer l’égalité des chances et l’égalité devant la loi sur l’ensemble du territoire. Une telle réforme serait à même de rendre tout son sens aux véritables échelons qui disposent de la légitimité et de la proximité nécessaires pour en être le pivot, la commune et l’État territorial.
II. Relever l’État territorial et retrouver la puissance d’agir publique
A. Revoir l’organisation de la décentralisation
1) Élaguer le mille-feuille territorial
La réforme territoriale qu’il conviendrait d’entreprendre doit d’abord être tournée vers l’efficacité des pouvoirs publics et le renforcement de la proximité. Trop éloignée et disposant de compétences qui pour une large part doivent relever de l’État central à dessein d’assurer l’égalité des citoyens et territoires, la région doit être supprimée comme collectivité territoriale. Sa mise en place et sa promotion au tournant des années 1980 reposent sur de vieilles idées technocratiques de l’entre-deux-guerres qui ont peu à voir avec une aspiration démocratique de la décentralisation. En en devenant la collectivité pivot, la région a beaucoup fait pour l’échec de cette dernière.
L’apport démocratique de la région n’est en effet pas probant. En quoi est-il plus démocratique de gérer le développement économique de la Creuse depuis Bordeaux plutôt que depuis Paris ? Mieux identifié et plus à même d’assurer l’égalité sur l’ensemble du territoire, l’État peut aisément et avec bénéfice se substituer aux régions. Les départements ne seraient par ailleurs pas isolés par la disparition des régions. Bien au contraire, ils se verraient plus libres d’exercer les compétences décentralisées à leur niveau. Il conviendrait par ailleurs de supprimer les collectivités à statut particulier dont l’existence ne répond qu’aux revendications de certains régionalistes, comme en Corse, ou aux rêves de grandeurs de certains grands barons comme à Lyon[32]. Outre qu’elles sont des échelons fondamentalement dysfonctionnels, les collectivités à statut particulier sont le symbole d’un tournant antirépublicain de la décentralisation.
La décentralisation serait ainsi concentrée sur des échelons de proximité, département et commune, qui verraient leur rôle reconnu et renforcé. Elle signifierait enfin la possibilité de se prononcer sur des choix d’immédiate proximité dont les effets en termes de politiques publiques seraient directement appréciables par le votant ; le tout dans un cadre favorisant l’égalité républicaine et le découpage du territoire selon une logique non identitaire.
Étant donné la constitutionnalisation de la région par la réforme de 2003, cette réforme passerait nécessairement par une révision constitutionnelle. Le meilleur moyen de la mettre en œuvre serait probablement de recourir au référendum selon la procédure prévue à l’article 11 de la Constitution. La suppression des collectivités à statut particulier ne nécessite pour sa part qu’une loi ordinaire ; soit, concernant la Corse, une révision de l’article 30 de la loi NOTRe. Si une révision constitutionnelle s’avérait impossible, il serait toutefois envisageable de limiter le poids des régions. Si la jurisprudence du Conseil constitutionnel interdit de vider totalement une collectivité territoriale de ses compétences et ressources propres, l’exemple actuel du département démontre que ces dernières peuvent être réduites à peau de chagrin.
Proposition 1, nécessitant une révision constitutionnelle : Supprimer les conseils régionaux dans le cadre d’une révision constitutionnelle et les collectivités à statut particulier par la loi, répartir leurs compétences et ressources entre l’État et les départements.
Proposition 1bis, à droit constitutionnel constant : Supprimer les collectivités à statut particulier et limiter les pouvoirs de la région à des compétences de coopération entre départements et des compétences résiduelles en matière de transports scolaires.
2) Redéployer les compétences pour viser à la fois une plus grande proximité locale et une plus grande efficacité nationale
La décentralisation, en enchevêtrant les compétences et en diluant les moyens et la responsabilité de l’action publique, a affaibli la capacité de la France à conduire de grands projets, qu’il s’agisse d’infrastructures ou de politiques publiques économiques et sociales, à aménager le territoire et à assurer l’égalité des citoyens devant la loi. Les multiples réformes depuis les années 1980 ont toutes pris le même chemin, celui d’une plus grande décentralisation et d’un incessant ping-pong de répartition des compétences entre différentes collectivités territoriales, sans que l’action publique en soit améliorée, bien au contraire. Il est désormais nécessaire de réfléchir au bon niveau d’exercice des politiques publiques, sans avoir de tabou sur leur recentralisation.
Notre proposition constitue une première tentative de répartition plus efficace et plus démocratique des compétences selon deux principes : une recentralisation lorsqu’il est nécessaire d’avoir une vision et une capacité d’action nationale (par exemple en matière d’aménagement du territoire ou de développement économique) et une décentralisation plus poussée (transfert des régions vers les communes ou départements) lorsque l’enjeu est purement local et que les communes et départements exercent déjà une partie de la compétence.
Une telle réforme prendrait bien évidemment plusieurs années pour être mise en œuvre : sa conception et son début d’exécution sont d’autant plus urgents.
Les compétences suivantes seraient transférées des régions à l’État et à son administration déconcentrée, sous la direction du préfet de région :
- Aménagement du territoire et transport : responsabilité et gestion des infrastructures ferroviaires, maritimes et aéroportuaires, infrastructures d’énergie, infrastructures numériques (réseau très haut débit, câbles sous-marins, etc.), entretien des routes ;
- Développement économique et insertion professionnelle : développement économique (stratégie de développement économique, aides économiques), apprentissage, insertion et formation professionnelle, gestion des fonds européens ;
- Protection du patrimoine national : Protection de l’environnement et de la biodiversité, protection du patrimoine et archives.
Les compétences suivantes seraient transférées des régions aux départements ou communes :
- Compétences sociales et sanitaires (formation des travailleurs sociaux notamment, principalement employés par les départements et communes) ;
- Sport, bibliothèques et culture, tourisme ;
- Transports publics routiers (bus).
Par ailleurs, l’ensemble des compétences en lien avec l’éducation nationale serait transféré à l’État afin d’assurer l’égalité réelle des chances sur tout le territoire : l’État reprendrait donc la gestion, la construction et l’entretien de tous les établissements scolaires (écoles primaires, collèges, lycées). Il n’est en effet pas acceptable que certains élèves soient à l’étroit dans leur salle de classe, aient cours dans des locaux insalubres ou disposent d’équipements (cantines, internats, numérique, etc.) de moins bonne qualité pour la seule raison que la collectivité territoriale qui en a la charge n’a pas les moyens de l’assurer. Cette recentralisation, indispensable pour l’égalité des chances, devra s’accompagner d’un plan d’investissement massif de l’État dans les établissements scolaires.
Cela permettrait aussi de repenser la déconcentration dans un objectif d’efficacité des politiques publiques. Les transports et le développement économique, par exemple, seraient utilement confiés à l’administration régionale de l’État, capable de rassembler la masse critique pour planifier le développement régional en s’appuyant sur l’expertise des administrations centrales, comme c’était le cas pendant les Trente glorieuses. Les compétences sociales qui ne relèvent pas des communes – jeunesse et sport notamment – gagneraient quant à elles à être regroupées au niveau départemental. La reprise de nombreuses compétences par l’administration déconcentrée permettrait enfin de prendre à bras le corps, et à la bonne échelle et avec les synergies propres à l’unité de l’action administrative, des problèmes aujourd’hui liés aux limitations propres aux collectivités tels que, par exemple, le vieillissement des infrastructures ferroviaires et routières, l’éclatement de la politique d’emploi et de formation professionnelle ou la faible échelle des plans de revitalisation faisant suite à un plan social de grande ampleur dans un bassin d’emplois.
Cette remise en ordre permettrait également de donner un poids nouveau à l’échelon régional au sein de l’administration déconcentrée de l’État en faisant du préfet de région le véritable responsable de la mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire et de développement économique, dans le cadre fixé au niveau national. Ce développement considérable de l’échelon régional déconcentré pourrait notamment se traduire par la séparation du poste de préfet de région et de celui de préfet du département chef-lieu, afin de bien distinguer les fonctions et les responsabilités de chaque échelon. En éliminant ainsi de nombreuses sources de friction bureaucratique et de rivalité entre organisations, l’efficacité administrative des pouvoirs publics sur le territoire, et notamment leur capacité à conduire des projets d’aménagement et de développement économique, s’en trouverait décuplée.
Au-delà de la seule question de l’organisation administrative stricto sensu, la recentralisation de certaines compétences pourrait constituer une part importante de la réponse à la crise de la représentation diagnostiquée par de très nombreux observateurs depuis plus de vingt ans. Bien souvent, on a déduit de la défiance grandissante entre les Français et leurs représentants, nationaux comme locaux, la nécessité de renforcer les corps intermédiaires, de décentraliser la prise de décision ou de développer des formes de démocratie participative. Force est de constater qu’à ce jour, tous ces efforts ont été vains. C’est peut-être que le problème est mal posé et que, davantage qu’une crise de la représentation, nous sommes confrontés à une crise du pouvoir lui-même.
Le sentiment d’impuissance de l’État face à des forces sur lesquelles les gouvernements successifs ne semblent pas avoir réellement de prise (la mondialisation, l’immigration, la désertification des villes moyennes, etc.) est aujourd’hui largement partagé dans l’opinion publique et c’est d’abord cette incapacité à agir qui, dans un pays inquiet et qui demande traditionnellement beaucoup à son État, conduit au discrédit des élites, et en particulier des représentants élus. Ce n’est pas un hasard si la confiance dans les maires se maintient au milieu de ce désaveu général, car ceux-ci, à leur échelle, ont les moyens de faire la différence par leur politique d’urbanisme et d’équipement collectif. Au niveau national, la perte de confiance vient de la dissonance entre une institution puissante et chargée d’un héritage historique prestigieux, l’État, et l’incapacité répétée des gouvernements depuis plus de trente ans à enrayer des changements que la majorité des Français considère comme néfastes.
Dans ce contexte, si la recentralisation de compétences stratégiques ne peut être qu’un des éléments de cette reconquête du pouvoir d’agir – les anglo-saxons diraient to get things done – elle peut en constituer un pilier décisif. Un État fort, enraciné sur tout le territoire national, capable de protéger les Français face aux vagues de l’époque et de tracer des perspectives d’avenir prometteuses ferait davantage pour la confiance et la cohésion nationale que tous les « grands débats » et les réformes décentralisatrices illisibles.
Proposition 2 : Redéployer les compétences des régions entre l’État, lorsqu’il est nécessaire d’avoir une vision et une capacité d’action nationale, et les communes ou départements.
Confier à nouveau à l’État la responsabilité et les moyens en matière : d’aménagement du territoire et de transport (infrastructures maritimes, ferroviaires, routières, aéroportuaires, numériques, d’énergie), de développement économique, d’insertion professionnelle, de gestion des fonds européens, de protection du patrimoine national (tant environnemental que culturel) et d’enseignement (gestion des écoles primaires, collèges et lycées).
Confier aux départements et communes les compétences sociales et sanitaires (formation des travailleurs sociaux notamment, principalement employés par les départements et communes), sport, bibliothèques et culture, tourisme et les transports publics routiers (bus).
Disposant ainsi à nouveau d’une administration déconcentrée cohérente, l’État pourrait alors progressivement retrouver son expertise dans l’aménagement du territoire et planifier de façon unifiée sa couverture en services publics, de façon aussi uniforme que possible. À l’heure de la « fracture territoriale » entre métropoles dynamiques et France périphérique, l’État territorial centralisé constituerait une réponse au sentiment d’abandon que ressentent beaucoup de Français. L’État reviendrait alors en force dans les territoires, non pour « subventionner les mourants » en délocalisant en dépit de toute logique bureaucratique une administration centrale dans un territoire en déshérence, mais pour y agir au service de la population. Il est d’ailleurs frappant de constater qu’alors que, ces dernières années, les gouvernements insistent sur leur volonté de « déparisianiser l’État » en envoyant davantage de fonctionnaires en province, ils semblent ignorer volontairement le cœur du problème : s’il faut encore poursuivre la décentralisation, qu’iraient donc y faire les fonctionnaires de l’État et, plus singulièrement encore, les hauts fonctionnaires ? Ce discours constitue en réalité, en creux, l’aveu de l’échec de la décentralisation qui a donné naissance à un État hors-sol sans pour autant le remplacer par des collectivités fortes et efficaces.
Cette réunification administrative susciterait évidemment une forte résistance des élus régionaux, bien peu désireux de perdre leur pouvoir. Pour autant, à supposer qu’elle soit annoncée aux Français non dans l’abstrait, mais accompagnée d’engagements de l’État fondés sur cette puissance publique retrouvée, cette réforme ne susciterait probablement pas le rejet de l’opinion, surtout s’il est clairement exprimé que la puissance publique se donne ainsi les moyens de garantir l’égalité territoriale effective entre les citoyens. Face à la fracture territoriale qui va croissante avec le métropolisation, une garantie de couverture en service public, par laquelle l’État s’engagerait à ce que tel service public soit à moins de X minutes en voiture du domicile de chaque Français sur le territoire métropolitain du pays[33], par exemple, serait susceptible de susciter une forte adhésion. Conjuguée avec la reprise en main par l’État des compétences liées au développement économique, cette garantie contribuerait à affirmer l’engagement actif de la collectivité nationale sur tout le territoire au service des citoyens, à la fois comme aménageur et comme pourvoyeur de services publics.
Proposition 3 : Assurer, sous la responsabilité de l’État, une garantie nationale de couverture du territoire en services publics assurant chaque Français résidant en métropole de se situer dans un rayon de temps de trajet maximum de chacun des principaux services.
Cette organisation administrative simplifiée permettrait d’organiser, au niveau local, la participation des citoyens aux décisions. Ainsi pourrait être institué un droit de pétition et de proposition adressé directement au préfet, qui serait tenu de recevoir et de répondre aux doléances des citoyens si elles atteignent un seuil de quelques milliers de soutiens. Plus largement, le retour entre les mains de l’État des principaux leviers d’aménagement du territoire ainsi que la responsabilité des services publics, loin de dessaisir les Français de leurs choix démocratiques, permettrait au contraire de donner toute leur portée aux choix auxquels ils accordent le plus d’importance, c’est-à-dire au niveau national, comme en témoigne la forte participation et la vivacité du débat politique au moment de l’élection présidentielle.
Proposition 4 : Instaurer, au niveau départemental, un droit de pétition permettant d’adresser des demandes collectives au préfet qui, au-delà d’un seuil de quelques milliers de signatures, serait tenu de les faire instruire par ses services et d’y répondre publiquement.
B. Restaurer la commune, seul véritable lieu démocratique au niveau local
1) Renforcer l’autonomie communale
Les communes sont plébiscitées par les Français et constituent un cadre légitime pour prendre des décisions sur les véritables questions politiques qui se posent au plan local, notamment en matière d’urbanisme. Non seulement cette réforme ne leur ferait pas perdre de compétences, mais il y a de fortes raisons de penser que beaucoup de maires l’accueilleraient à bras ouverts. Les services de l’État apportent souvent aux petites communes un soutien administratif précieux. Les maires, sauf, parfois, ceux des plus grandes villes, sont souvent davantage en compétition avec les conseils départementaux et régionaux qu’avec les représentants de l’État. De plus, par définition, la disparition ou l’attrition des conseils régionaux permettrait d’établir un « guichet unique » des subventions pour les maires auprès du préfet qui leur éviterait la tâche ingrate de devoir solliciter d’autres exécutifs élus à d’innombrables reprises pour une subvention, avec tous les risques de partialité politique que cela implique.
Cela ne serait toutefois pas suffisant pour assurer une vraie marge de manœuvre financière. La baisse des dotations aux communes a notamment frappé ces dernières années les plus petites et les moins riches qui n’ont pu la compenser en modulant la fiscalité locale. Une partie des gains en termes de frais de fonctionnement inhérent à la suppression de la région devraient ainsi être redéployés en dotations communales. Une telle réforme, en libérant l’initiative des communes de leur dépendance financière actuelle, au moins pour les projets d’aménagement et d’équipement, aux autres niveaux de collectivités territoriales renforcerait la vitalité de la démocratie locale en confortant la capacité de son institution centrale – la municipalité – à répondre aux préférences locales des citoyens. À dessein d’assurer une visibilité et une stabilité des financements, un principe de stabilité de la part des dotations communales par rapport au montant du budget national devrait être constitutionnellement consacré. Cette révision permettrait également de consacrer le double rôle du maire et la clause de compétence générale des communes.
L’assouplissement des incitations à l’intercommunalité, qui n’ont globalement réussi qu’à pousser à l’augmentation des dépenses, devrait également constituer un objectif privilégié de la réforme, favorisant ainsi la véritable démocratie locale, indissociable de la commune. Les intercommunalités sont souhaitables si elles permettent de fusionner différents syndicats intercommunaux par exemple, mais il faut éviter qu’elles ne deviennent de « super-mairies » à la légitimité faible, alors que les citoyens conservent un fort attachement à leur commune. Par ailleurs les syndicats de communes dès lors qu’ils permettent d’envisager des coopérations à échelle variable plus optimales que l’intercommunalité uniforme doivent être encouragés. Une telle souplesse serait à la fois plus intéressante du point de vue des politiques publiques et plus conformes au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Là où un regroupement serait réellement nécessaire et politiquement faisable, l’outil de la fusion de commune existe d’ailleurs déjà et est désormais assez souvent pratiquée[34]. Afin de préserver l’échelle démocratique locale la plus conforme aux aspirations de la population, il serait cependant souhaitable que ces projets de fusions fassent systématiquement l’objet d’un référendum local permettant de recueillir – ou non – l’accord des citoyens concernés.
Proposition 5, nécessitant une révision constitutionnelle : Inscrire dans la Constitution le double rôle du maire, exécutif local et agent de l’État, la clause générale de compétence des communes et la stabilité des dotations au regard de l’évolution du budget national.
Proposition 5 bis, à droit constitutionnel constant : Réduire les incitations – notamment financières – à l’intercommunalité pour l’orienter vers le rapprochement technique des syndicats intercommunaux.
2) Favoriser la démocratie communale
Comme le démontre Chloé Ridel dans sa note « Listes citoyennes, municipalisme : Quelle démocratie locale après les gilets jaunes ? », l’échelon communal est certainement le mieux adapté au développement de la démocratie directe et participative. C’est dans son cadre, si atypique et unique, que doivent être apportées nombre de solutions à la crise de la représentation.
Nous reprenons ainsi présentement les idées déjà avancées par l’Institut Rousseau :
Proposition 6 (voir la note « Listes citoyennes, municipalisme : Quelle démocratie locale après les gilets jaunes ? ») :
– Créer un référendum d’initiative citoyenne au niveau communal, qui serait automatiquement déclenché s’il est demandé par une portion du corps électoral de la commune (par exemple, 10 %), relayé par une portion des membres du conseil municipal (par exemple, un cinquième).
– Abaisser le seuil de participation exigé pour rendre le résultat du référendum décisionnel (50 %), très difficile à atteindre dans la pratique.
– Abaisser à un dixième des électeurs le seuil exigé pour déclencher une consultation d’initiative citoyenne (aujourd’hui fixé à un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales).
– Supprimer l’interdiction faite au citoyen de soutenir plus d’une consultation par an dans sa commune.
– Établir un mécanisme d’incitation financière pour les collectivités qui développent des dispositifs de participation locale.
– Créer un droit à déduction fiscale des dons faits aux organismes chargés d’accompagner les communes dans l’organisation de la démocratie locale.
Conclusion
Ouverte depuis près de quarante ans, la question de l’organisation territoriale de la France semble donc bien avoir été mal posée. En confondant la demande réelle de proximité avec un désir d’autonomie, dans l’intérêt bien compris des partis politiques, on a donné naissance à un système à la complexité, à l’inefficacité et au coût croissant, sans remédier en rien à la crise de la représentation. Poursuivre sur la même voie en essayant d’arracher à l’État territorial le peu de compétences qui lui reste tout en asséchant celles de la commune apparaît voué à l’échec.
Se présente alors un choix lourd de conséquences entre autonomie normative et recentralisation. La première voie, qui consisterait à donner aux collectivités métropolitaines un assez large pouvoir pour adapter les lois et règlements nationaux est celle qu’a choisie le gouvernement à travers son projet de révision constitutionnelle, qui semble toutefois aujourd’hui repoussé sine die faute de soutien sénatorial. À une échelle plus modeste, les déclarations faites fin janvier 2020 par Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, annonçant la volonté du gouvernement de travailler à mettre en œuvre une large délégation du pouvoir réglementaire aux conseils régionaux et départementaux vont dans le même sens. Si ces réformes devaient voir le jour, il s’agirait là d’une rupture grave avec la tradition républicaine selon laquelle la loi doit être la même partout sur le territoire qui ouvrirait la voie à des marchandages sans fin avec les grandes collectivités afin de leur reconnaître le droit de s’exempter de l’application de telle ou telle règle qui leur déplairait.
Une autre voie est cependant possible qui consisterait à tirer enfin les conséquences de quarante ans d’échecs dans l’organisation territoriale d’un pays que son histoire particulière destine à un renforcement de l’État et de la commune dont il a fait par le passé, à différentes époques, un modèle d’efficacité administrative et une marque de son identité républicaine et démocratique. Centralisé dans son principe, mais fortement déconcentré dans son organisation, cet État restauré dans sa puissance allierait expertise fine du territoire et impartialité. Un tel choix, en plus de permettre un gain considérable d’efficacité administrative, donnerait à l’État les moyens de relever pleinement les défis territoriaux auxquels la mondialisation nous confronte, d’assurer et d’affirmer un renouveau démocratique au niveau communal ; et de mieux répondre, ainsi, aux aspirations de nos concitoyens.
[1] « L’État en république est unitaire et par nature centralisé. Il unifie par-dessus clochers, coutumes et corporations les poids et mesures, les patois, les administrations locales, les programmes et le calendrier scolaires. La démocratie qui s’épanouit dans le pluriculturel est fédérale par vocation et décentralisée par scepticisme. « À chacun sa vérité », soupire le démocrate, pour qui il n’y a que des opinions (et elles se valent toutes, au fond). « La vérité est une et l’erreur multiple », serait tenté de lui répondre le républicain, au risque de mettre les fautifs en péril. Le self-government et les statuts spéciaux ravissent le démocrate. Ce dernier ne voit rien de mal à ce que chaque communauté urbaine, religieuse ou régionale ait ses leaders « naturels », ses écoles avec programmes adaptés, voire ses tribunaux et ses milices. Patchwork illégitime pour un républicain. » Régis Debray, Êtes-vous démocrate ou républicain ?
[2] État, régions, départements, intercommunalités, communes. Sans compter, l’Union européenne au niveau supranational et les multiples agences et opérateurs, qui démembrent et diluent la capacité d’action publique tant nationale que locale (établissements publics, agences, opérateurs, syndicats mixtes, groupements d’intérêt public, etc.).
[3] « Le préfet sera chargé seul de l’administration ».
[4] Voir notamment Sibylle Stossberg, David Bartolini, Hansjörg Blöchliger, « Fiscal decentralisation and income inequality », OECD Economics Department Working Papers, 1331, 2016. Les auteurs concluent que « les résultats obtenus font ressortir une faible corrélation inverse entre la décentralisation et les inégalités de revenu, mesurées par le coefficient de Gini, mais cet effet est relativement modeste et instable d’une spécification à l’autre. »
[5] Brueckner, J. (2009), « Partial fiscal decentralization », Regional Science and Urban Economics
[6] Norman Gemmell, Richard Kneller, Ismael Sanz, « Fiscal decentralization and economic growth: Spending versus revenue decentralization », Economic Inquiry, 51/4, 2013, pp. 1915–1931.
[7] Agnese SACCHI, Simone SALOTTI, « The effects of fiscal decentralization on household income inequality: some empirical evidence », Spatial Economic Analysis, 9/2, 2014, pp.202-222.
[8] Maurice Hauriou, Précis de droit administratif, Paris, 1921.
[9] Article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789, intégré au bloc de constitutionnalité français.
[10] Voir par exemple pour la Bretagne le sondage TMO Régions du 3 au 15 juillet 2019 pour le compte du DIBAB — Décider la Bretagne et du think tank Breizh Civic Lab et pour l’Alsace le sondage CSA pour Unsere Land réalisé en mai 2017. Tous deux indiquent une très forte montée des revendications régionalistes. A propos du lien, bien établi par la littérature, entre décentralisation administrative et poussée des revendications régionalistes, voir notamment Emanuele MASSETTI et Arjan H SCHAKEL, « Decentralisation Reforms and Regionalist Parties’ Strength: Accommodation, Empowerment or Both? », Political Studies, 2017, n ° 65, vol.2, pp.432–451.
[11] Un idée reçue répandue voit dans la réforme de régionalisation soumise au référendum par le général de Gaulle en 1969 les prémices de la décentralisation à venir, s’appuyant notamment sur une phrase isolée extraite du discours du général du 24 mars 1968 : « L’évolution générale porte notre pays vers un équilibre nouveau. L’effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui lui étaient successivement rattachées, ne s’impose plus désormais. ». En réalité, une analyse plus fine démontre qu’il n’en est rien et que, bien au contraire, de Gaulle avait sans doute compris la crise « postmoderne » à venir des institutions, causée par l’irruption de « la société » dans la vie publique. Il souhaitait à travers cette réforme favoriser son éclosion guidée de telle façon qu’elle soit solidement maintenue entre les mains de l’État. À ce sujet nous renvoyons à la très convaincante démonstration d’Arnaud Teyssier dans son récent ouvrage De Gaulle, 1969, L’autre révolution.
[12] À ce sujet, voir Daniel Béhar, Philippe Estèbe, « Développement économique : la fausse évidence régionale », Les annales de la recherche urbaine, n°101, 2006, p.41-49.
[13] Voir notamment Rémy Prud’homme, « The dangers of decentralization », The World Bank research observer, 10/2, 1995, pp. 201-220.
[14] Il affirmait notamment : « On a décentralisé imparfaitement certaines compétences de mobilité ou de développement économique, dès qu’il y a un problème, on dit : c’est l’État. Quand une entreprise ferme, je n’ai jamais vu une région dire : « c’est ma responsabilité, je vais le faire. » On dit : l’État ne nous aide pas assez. »
[15] Tableau de répartition des compétences, mis en ligne par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) sur son site internet : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/competences
[16] Il n’est notamment pas interdit de penser que la très forte hausse du nombre d’affaires judiciaires impliquant des élus locaux (particulièrement le favoritisme dans les marchés publics) à partir des années 1980 ait à voir avec la disparition du garde-fou que représentait la centralisation. On s’étonnerait presque que dans une époque où la « moralisation de la vie publique » fait figure d’objectif consensuel personne n’ait suggéré l’idée de revenir sur la décentralisation, ce qui aurait probablement une tout autre efficacité en la matière que la création de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)…
[17] Cf. Notamment Thiebout C.M., (1956), « A Pure Theory of Local Expenditures », Journal of Political Economy, 64, pp. 416-424
[18] Le,rapport de l’OCDE déjà cité supra de Stossberg, Bartolini et Hansjörg Blöchliger (2016) souligne ainsi le lien entre fédéralisme fiscal et accroissement des inégalités, notamment entre classes populaires et classes moyennes.
[19] Selon le rapport thématique de la Cour des comptes de 2013 consacré aux finances publiques locales, les communes, qui n’ont pas fait l’objet de transferts de compétences de l’État, ont néanmoins connu un accroissement moyen annuel de 3,2 % de leurs dépenses de personnel entre 2000 et 2012.
[20] « Les dépenses des administrations publiques locales sont celles qui, au sein des administrations publiques, ont progressé le plus fortement au cours des trente dernières années, en passant de 8,6 % en 1983 à 11,7 % du PIB à fin 2011, avec une croissance moyenne en volume de 3,1 % par an 12. Le niveau élevé et la dynamique des dépenses locales ne résulte que pour un peu plus de la moitié (1,67 %) des effets de transferts de compétence. Le reste de la hausse des dépenses locales, soit 1,38 point de PIB a eu lieu à champ de compétences constant ».
[21] Outre les rapports de la Cour des comptes soulignant régulièrement la dérive financière des collectivités, on peut citer à titre d’exemple sectoriels récent le rapport parlementaire du Sénat publié en juin 2019 et intitulé « Sécurité des ponts : éviter le drame » qui souligne l’incapacité du système décentralisé actuel à assurer l’entretien correct des ouvrages et des infrastructures et le rapport sévère dressant un bilan du transfert aux régions des fonds européens structurels et d’investissements publié par la Cour des comptes en avril 2019.
[22] Rapport de la Cour des comptes portant sur « La conduite par l’État de la décentralisation », octobre 2009.
[23] Ainsi, malgré des synergies évidentes, la loi NOTRe a-t-elle finalement renoncé à regrouper au niveau régional la gestion administrative des collèges et des lycées, aujourd’hui confiée respectivement aux conseils départementaux et aux conseils régionaux.
[24] Étude AMF – Banque des territoires sur la situation financière des communes et des intercommunalités, novembre 2019.
[25] C’est ce que souligne la Cour des comptes dans son rapport annuel sur les finances locales publié en septembre 2019. À titre d’exemple des coûts occasionnés par la réforme, le rapport souligne ainsi que siège du conseil régional de Normandie a été fixé à Caen mais que Rouen, qui conserve son hôtel de région, accueille toujours deux réunions annuelles et Le Havre, une.
[26] Sondage Harris interactive pour Le Figaro et Régions magazine, décembre 2019.
[27] À ce sujet voir, notamment, Pierre Bourdieu, « L’identité et la représentation, éléments pour une réflexion critique de l’idée de région » Actes de la recherche en sciences sociales, vol. 35, 1980, pp. 63-72.). Un exemple particulièrement ridicule de cette tendance a été donné ces dernières années par la mise en place d’annonces vocales en langue bretonne dans le tramway de Rennes alors même que cette ville n’a jamais fait partie de la zone de la région où cette langue a été parlée.
[28] Voir notamment, à ce sujet et pour le cas de la Bretagne, les travaux de Françoise Morvan.
[29] Sondage Kantar pour l’institut Paul Delouvrier : « Les services publics vus par les Français et les usagers », décembre 2019.
[30] Synthèse thématique « Organisation de l’État et des services publics » réalisée à l’issue du grand débat national à partir des 333 000 questionnaires remplis sur le site internet du grand débat.
[31] On pourrait arguer que le taux d’abstention élevé aux législatives depuis 2002, comparable à celui observé aux élections régionales et cantonales ne permet pas d’en tirer une conclusion sur la faible légitimité de ces collectivités. Ce serait cependant méconnaître le caractère particulier de l’abstention aux législatives, liée à la fois à l’abstention différentielle en faveur de la majorité présidentielle et à l’effet pervers de la combinaison du quinquennat avec l’inversion du calendrier électoral, qui efface la conscience de l’importance de ce scrutin. Par ailleurs, on constate que c’est la nationalisation du scrutin départemental ou régional qui conduit à la mobilisation lors de ces élections, ce qui ne plaide pas pour l’importance des enjeux locaux.
[32] Il conviendrait également de supprimer la métropole de Lyon, aujourd’hui collectivité à statut particulier, afin de revenir à la situation qui préexistait à sa création et de refaire ainsi de la métropole un simple EPCI.
[33] Des engagements spécifiques pourraient être pris pour l’outre-mer, par exemple en matière d’équipements en cantines des établissements scolaires ou d’infrastructures routières.
[34] D’après le Bulletin d’information statistique de la direction générale des collectivités locales publié en mars 2019, on comptait ainsi au 1er janvier 2019 34 970 communes, soit 5 % de moins qu’en 2010.
