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Projet de loi sur l’aide au développement :

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      Projet de loi sur l’aide au développement :Bonnes intentions, vieilles recettes et actuelles impasses

      Le projet de loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales a fait l’objet d’un rare consensus : il a été adopté le 2 mars 2021 à l’Assemblée nationale par 502 voix pour, sans aucune voix contre. Il sera débattu au Sénat le 11 mai. La structure de ce projet est conforme à celle de la plupart des programmes précédents sur l’aide publique au développement (APD). Il fixe un horizon (atteindre les fameux 0,7 % du PIB consacrés à l’aide), et trace un chemin (passer à 0,55 % du PIB soit 13,6 milliards d’euros en 2022, année où devra être adoptée une nouvelle programmation). Il réaffirme des objectifs (les Objectifs de développement durable et la mise en œuvre de l’Accord de Paris). Il indique les thématiques à traiter : climat, biodiversité, égalité hommes-femmes, crises/fragilités, droits humains, santé, éducation, sécurité alimentaire, gestion de l’eau, gouvernance, mais aussi croissance économique inclusive et durable et gouvernance démocratique. Il désigne un canal de distribution et des acteurs et outils privilégiés (l’aide bilatérale et en premier lieu les subventions de l’Agence française de développement (AFD), mais aussi les subventions transitant par les ONG, et celles consacrées à l’action extérieure des collectivités locales, les deux dernières devant avoir doublé entre 2017 et 2022. S’y ajoute un « Fonds d’innovation pour le développement » présidé par la « Prix Nobel » d’économie Esther Duflo et destiné à financer des projets innovants et la vérification « scientifique » de leur efficacité par des essais cliniques randomisés). Il fixe des règles de concentration de l’aide selon ses bénéficiaires : 18 pays africains et Haïti devront bénéficier de la moitié du total de l’aide-projet et de deux tiers des subventions de l’AFD ; la zone « Afrique et Méditerranée » devra bénéficier de 75 % des concours de l’État en prêts et subventions et 85 % de ceux de l’AFD. Il préconise enfin une méthode, le partenariat, qui consiste pour l’essentiel à s’aligner sur les priorités des gouvernements des pays aidés et à utiliser leurs circuits de dépense publique.

      Alors que l’austérité se profile, il est a priori difficile de ne pas saluer un projet de loi qui ferait de l’aide publique au développement la politique publique ayant connu la plus forte augmentation de moyens depuis le début du quinquennat. Mais s’agissant d’une politique déployée par nature loin des yeux des citoyens et des élus et énoncée dans des discours ultra-technocratiques, un examen critique n’est pas superflu. De fait, les contradictions du texte et les impasses où il maintient l’aide au développement s’imposent à nous.

      En premier lieu, exemple type de gouvernance par les nombres, la cible de 0,7 % du PIB consacré à l’aide publique au développement (APD) n’a plus aucun fondement économique. Elle a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1970 sur la base de travaux qui voyaient dans le sous-développement le résultat d’un manque d’investissements à combler par un apport de ressources extérieures publiques. Or ces travaux sont désormais dépassés et la structure des flux financiers internationaux d’aujourd’hui n’a rien à voir avec celle de l’époque. Cette cible est brandie par les ONG pour ses effets supposément mobilisateurs, mais on peut rappeler le caractère pousse-au-crime de tout objectif de décaissement, qui conduit à être peu regardant sur l’usage des fonds par des régimes souvent corrompus.

      Le caractère réellement partagé des Objectifs de développement durable et de l’Accord de Paris sur le climat est douteux, nombre de pays africains ayant démontré ces dernières années leur appétence pour les grands projets d’infrastructure, souvent surfacturés, au détriment des projets sociaux et environnementaux.

      La rebilatéralisation de l’aide française n’est pas à déplorer, au vu notamment de la qualité de l’aide européenne sur le terrain. Notons toutefois qu’elle est en contradiction avec l’objectif de relance du multilatéralisme rappelé dans le projet de loi.

      La politique annoncée d’accroissement de l’activité de prêts bilatéraux de l’AFD au secteur public (2,11 milliards d’eurosen 2022 contre 1,36 milliard d’euros en 2019) est a priori contradictoire avec les objectifs d’annulation de dette dont Emmanuel Macron s’est fait le héraut à l’international. À rebours du discours globalisant sur l’Afrique émergente, les prêts devraient cibler les États solvables de la zone « Afrique et Méditerranée », dessinée pour les besoins de la cause, et le reste du monde.

      L’importance des moyens consacrés au « Fonds Duflo » (15 millions d’euros, soit plus de la moitié de la dotation budgétaire de 28 millions d’euros de l’Institut Français, en charge de l’action culturelle extérieure de la France) interpelle, alors que la méthode des essais randomisés a fait l’objet de fortes critiques pour ses biais internes, la faible transposabilité de ses résultats. Il est vrai que l’idée que la pauvreté puisse être combattue par des méthodes supposées scientifiques et non politiques ne peut que séduire la Macronie.

      La concentration de l’aide sur l’Afrique doit être justifiée, au regard des maigres résultats qu’elle a eu depuis les indépendances. Nombre d’États qui ont été au cœur de notre coopération depuis soixante ans sont en voie d’effondrement, et le couplage d’opérations militaires avec l’aide au développement, au fondement de la politique française au Sahel, ne convainc pas : du plan Soustelle en Algérie à l’action internationale en Afghanistan, l’alliance du sabre et du chéquier s’est montrée inopérante. Cette concentration en Afrique est en outre contradictoire avec la volonté nouvelle de peser dans la zone indo-pacifique face à l’expansionnisme chinois. La liste des thématiques à traiter est tellement vaste qu’on ne peut parler de priorisation de l’aide. Les questions culturelles sont réduites à la portion congrue dans le projet, alors qu’il s’agit de l’un des derniers domaines où subsiste un vrai « désir de France ».

      Enfin, la recherche de partenariats avec les gouvernements des pays bénéficiaires, éminemment souhaitable a priori, peut relever du marché de dupes si l’on veut améliorer la vie de populations dont certaines kleptocraties amies se soucient fort peu : qui croira à un partenariat pour les pauvres avec messieurs Deby ou Sassou Nguesso ? Avec une fausse naïveté, le Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Josep Borell avouait tout récemment : « Au Sahel, nous avons peut-être signé trop de chèques en blanc ».

      Un futur changement de cap de l’APD doit faire l’objet de débats démocratiques, une fois levé le rideau de fumée technocratique qui y fait obstacle. Le diagnostic qui précède ouvre en creux quelques pistes de discussion. Notre politique d’aide ne doit plus accepter le risque d’une captation par les élites ou d’un usage clientéliste. Ceci suppose une évaluation réaliste des conditions de mise en œuvre de la Déclaration de Paris de 2005, qui postule l’appropriation des politiques de développement par les gouvernements bénéficiaires et recommande le recours aux procédures des pays aidés. En cas d’absence de véritable appropriation, offrir des services directs aux populations requiert de profonds changements : rapprochement de la coopération du terrain, à l’inverse de la tendance des bailleurs à une centralisation assortie de procédures très lourdes ; poursuite de la réaffectation de moyens au bénéfice d’ONG sous réserve d’une redevabilité accrue ; réaffectation également au bénéfice de l’assistance technique, à l’image de l’Allemagne dont la GIZ (l’Agence allemande de coopération internationale) emploie 850 conseillers en développement. Des fondations anglo-saxonnes, et les bailleurs émergents, la Chine en premier lieu, sont allés au bout de cette logique en construisant et en gérant hôpitaux et dispensaires, avec l’accord des gouvernements et à la satisfaction des populations.

      Un resserrement des thématiques d’action de l’aide bilatérale doit être opéré, une piste à discuter étant la concentration autour de la question du climat. Le ciblage de l’aide est indissociable d’une réflexion sur le dimensionnement de notre réseau diplomatique et, s’agissant de l’action culturelle, de nos nouvelles priorités internationales au « siècle chinois ».

      Des simplifications administratives s’imposent. La coexistence d’un très gros guichet d’aide projet, celui de l’AFD, qui atteint 1,035 milliard d’euros en 2021 et d’un tout petit, celui du ministère des Affaires étrangères (le FSPI, Fonds de Solidarité pour les Projets Innovants), qui ne dépasse pas 70 millions d’euros et qui fait des services de coopération des ambassades les parents pauvres des agences de l’AFD, ne se justifie pas. Les ressources dégagées par la suppression du FSPI pourraient abonder l’action culturelle extérieure, qui est à renforcer. Ce renforcement pourrait passer par une rebilatéralisation de notre aide au détriment des organisations internationales inefficaces. La contribution de la France à des organisations internationales, qui atteint 379 millions d’euros, doit faire l’objet d’un sérieux peignage, notamment en ce qui concerne les nombreuses agences des Nations-Unies dont la gouvernance, la valeur ajoutée et l’impact sont parfois douteux. Enfin, les premiers bailleurs de l’Organisation internationale de la francophonie, France et Canada, doivent engager une réflexion sur les actions et la gestion d’une institution dont les dérives défraient la chronique dans la presse.

      Publié le 12 mai 2021

      Projet de loi sur l’aide au développement :
      Bonnes intentions, vieilles recettes et actuelles impasses

      Auteurs

      Thierry Vircoulon
      Chercheur associé au Centre Afrique subsaharienne de l’IFRI.

      François Giovalucchi
      Ancien de l’Agence Française de Développement (AFD) et de la Direction Générale du Trésor, enseignant associé à l’Université Catholique de Madagascar

      Le projet de loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales a fait l’objet d’un rare consensus : il a été adopté le 2 mars 2021 à l’Assemblée nationale par 502 voix pour, sans aucune voix contre. Il sera débattu au Sénat le 11 mai. La structure de ce projet est conforme à celle de la plupart des programmes précédents sur l’aide publique au développement (APD). Il fixe un horizon (atteindre les fameux 0,7 % du PIB consacrés à l’aide), et trace un chemin (passer à 0,55 % du PIB soit 13,6 milliards d’euros en 2022, année où devra être adoptée une nouvelle programmation). Il réaffirme des objectifs (les Objectifs de développement durable et la mise en œuvre de l’Accord de Paris). Il indique les thématiques à traiter : climat, biodiversité, égalité hommes-femmes, crises/fragilités, droits humains, santé, éducation, sécurité alimentaire, gestion de l’eau, gouvernance, mais aussi croissance économique inclusive et durable et gouvernance démocratique. Il désigne un canal de distribution et des acteurs et outils privilégiés (l’aide bilatérale et en premier lieu les subventions de l’Agence française de développement (AFD), mais aussi les subventions transitant par les ONG, et celles consacrées à l’action extérieure des collectivités locales, les deux dernières devant avoir doublé entre 2017 et 2022. S’y ajoute un « Fonds d’innovation pour le développement » présidé par la « Prix Nobel » d’économie Esther Duflo et destiné à financer des projets innovants et la vérification « scientifique » de leur efficacité par des essais cliniques randomisés). Il fixe des règles de concentration de l’aide selon ses bénéficiaires : 18 pays africains et Haïti devront bénéficier de la moitié du total de l’aide-projet et de deux tiers des subventions de l’AFD ; la zone « Afrique et Méditerranée » devra bénéficier de 75 % des concours de l’État en prêts et subventions et 85 % de ceux de l’AFD. Il préconise enfin une méthode, le partenariat, qui consiste pour l’essentiel à s’aligner sur les priorités des gouvernements des pays aidés et à utiliser leurs circuits de dépense publique.

      Alors que l’austérité se profile, il est a priori difficile de ne pas saluer un projet de loi qui ferait de l’aide publique au développement la politique publique ayant connu la plus forte augmentation de moyens depuis le début du quinquennat. Mais s’agissant d’une politique déployée par nature loin des yeux des citoyens et des élus et énoncée dans des discours ultra-technocratiques, un examen critique n’est pas superflu. De fait, les contradictions du texte et les impasses où il maintient l’aide au développement s’imposent à nous.

      En premier lieu, exemple type de gouvernance par les nombres, la cible de 0,7 % du PIB consacré à l’aide publique au développement (APD) n’a plus aucun fondement économique. Elle a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1970 sur la base de travaux qui voyaient dans le sous-développement le résultat d’un manque d’investissements à combler par un apport de ressources extérieures publiques. Or ces travaux sont désormais dépassés et la structure des flux financiers internationaux d’aujourd’hui n’a rien à voir avec celle de l’époque. Cette cible est brandie par les ONG pour ses effets supposément mobilisateurs, mais on peut rappeler le caractère pousse-au-crime de tout objectif de décaissement, qui conduit à être peu regardant sur l’usage des fonds par des régimes souvent corrompus.

      Le caractère réellement partagé des Objectifs de développement durable et de l’Accord de Paris sur le climat est douteux, nombre de pays africains ayant démontré ces dernières années leur appétence pour les grands projets d’infrastructure, souvent surfacturés, au détriment des projets sociaux et environnementaux.

      La rebilatéralisation de l’aide française n’est pas à déplorer, au vu notamment de la qualité de l’aide européenne sur le terrain. Notons toutefois qu’elle est en contradiction avec l’objectif de relance du multilatéralisme rappelé dans le projet de loi.

      La politique annoncée d’accroissement de l’activité de prêts bilatéraux de l’AFD au secteur public (2,11 milliards d’eurosen 2022 contre 1,36 milliard d’euros en 2019) est a priori contradictoire avec les objectifs d’annulation de dette dont Emmanuel Macron s’est fait le héraut à l’international. À rebours du discours globalisant sur l’Afrique émergente, les prêts devraient cibler les États solvables de la zone « Afrique et Méditerranée », dessinée pour les besoins de la cause, et le reste du monde.

      L’importance des moyens consacrés au « Fonds Duflo » (15 millions d’euros, soit plus de la moitié de la dotation budgétaire de 28 millions d’euros de l’Institut Français, en charge de l’action culturelle extérieure de la France) interpelle, alors que la méthode des essais randomisés a fait l’objet de fortes critiques pour ses biais internes, la faible transposabilité de ses résultats. Il est vrai que l’idée que la pauvreté puisse être combattue par des méthodes supposées scientifiques et non politiques ne peut que séduire la Macronie.

      La concentration de l’aide sur l’Afrique doit être justifiée, au regard des maigres résultats qu’elle a eu depuis les indépendances. Nombre d’États qui ont été au cœur de notre coopération depuis soixante ans sont en voie d’effondrement, et le couplage d’opérations militaires avec l’aide au développement, au fondement de la politique française au Sahel, ne convainc pas : du plan Soustelle en Algérie à l’action internationale en Afghanistan, l’alliance du sabre et du chéquier s’est montrée inopérante. Cette concentration en Afrique est en outre contradictoire avec la volonté nouvelle de peser dans la zone indo-pacifique face à l’expansionnisme chinois. La liste des thématiques à traiter est tellement vaste qu’on ne peut parler de priorisation de l’aide. Les questions culturelles sont réduites à la portion congrue dans le projet, alors qu’il s’agit de l’un des derniers domaines où subsiste un vrai « désir de France ».

      Enfin, la recherche de partenariats avec les gouvernements des pays bénéficiaires, éminemment souhaitable a priori, peut relever du marché de dupes si l’on veut améliorer la vie de populations dont certaines kleptocraties amies se soucient fort peu : qui croira à un partenariat pour les pauvres avec messieurs Deby ou Sassou Nguesso ? Avec une fausse naïveté, le Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Josep Borell avouait tout récemment : « Au Sahel, nous avons peut-être signé trop de chèques en blanc ».

      Un futur changement de cap de l’APD doit faire l’objet de débats démocratiques, une fois levé le rideau de fumée technocratique qui y fait obstacle. Le diagnostic qui précède ouvre en creux quelques pistes de discussion. Notre politique d’aide ne doit plus accepter le risque d’une captation par les élites ou d’un usage clientéliste. Ceci suppose une évaluation réaliste des conditions de mise en œuvre de la Déclaration de Paris de 2005, qui postule l’appropriation des politiques de développement par les gouvernements bénéficiaires et recommande le recours aux procédures des pays aidés. En cas d’absence de véritable appropriation, offrir des services directs aux populations requiert de profonds changements : rapprochement de la coopération du terrain, à l’inverse de la tendance des bailleurs à une centralisation assortie de procédures très lourdes ; poursuite de la réaffectation de moyens au bénéfice d’ONG sous réserve d’une redevabilité accrue ; réaffectation également au bénéfice de l’assistance technique, à l’image de l’Allemagne dont la GIZ (l’Agence allemande de coopération internationale) emploie 850 conseillers en développement. Des fondations anglo-saxonnes, et les bailleurs émergents, la Chine en premier lieu, sont allés au bout de cette logique en construisant et en gérant hôpitaux et dispensaires, avec l’accord des gouvernements et à la satisfaction des populations.

      Un resserrement des thématiques d’action de l’aide bilatérale doit être opéré, une piste à discuter étant la concentration autour de la question du climat. Le ciblage de l’aide est indissociable d’une réflexion sur le dimensionnement de notre réseau diplomatique et, s’agissant de l’action culturelle, de nos nouvelles priorités internationales au « siècle chinois ».

      Des simplifications administratives s’imposent. La coexistence d’un très gros guichet d’aide projet, celui de l’AFD, qui atteint 1,035 milliard d’euros en 2021 et d’un tout petit, celui du ministère des Affaires étrangères (le FSPI, Fonds de Solidarité pour les Projets Innovants), qui ne dépasse pas 70 millions d’euros et qui fait des services de coopération des ambassades les parents pauvres des agences de l’AFD, ne se justifie pas. Les ressources dégagées par la suppression du FSPI pourraient abonder l’action culturelle extérieure, qui est à renforcer. Ce renforcement pourrait passer par une rebilatéralisation de notre aide au détriment des organisations internationales inefficaces. La contribution de la France à des organisations internationales, qui atteint 379 millions d’euros, doit faire l’objet d’un sérieux peignage, notamment en ce qui concerne les nombreuses agences des Nations-Unies dont la gouvernance, la valeur ajoutée et l’impact sont parfois douteux. Enfin, les premiers bailleurs de l’Organisation internationale de la francophonie, France et Canada, doivent engager une réflexion sur les actions et la gestion d’une institution dont les dérives défraient la chronique dans la presse.

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